国家生态环境监管执法体制改革方案研究

马亚辉

摘要：党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“独立进行环境监管和行政执法。”当前，我国生态环境监管執法体制中存在着许多不足，无法适应加强环境保护、建设生态文明的需要。本文旨在探究改革现行生态环境监管执法体系，提出新方案。

关键词：环境监控执法体制;改革;方案

2007年发布的《中国环境绩效评估》报告指出：我国环境损失占当年GDP的8%至13%，持平甚至超过我国GDP增长速度^[1]。传统的拼消耗、拼资源、拼能源、外延型、粗放式增长模式，造成了废水、废气、废渣、PM2.5对生态环境的严重污染，已经威胁到我国可持续发展的后劲与社会的和谐稳定。而我国生态环境监管执法体制的建设又赶不上环境污染、生态恶化的速度，存在着执法最高主体缺位与多主体分散执法、执法难、执法力度不到位的问题。因此，国家生态环境监管执法体制的改革势在必行。

一、当前生态环境监管执法体制的弊端

（一）执法最高主体缺位与多头执法平行

由于缺乏环境保护立法经验，加之长期以来忽视相关立法建设，当前环境监管政出多门，超过20个行政主管部门都有权进行专项环境监督管理，这就极大地分割了环境监管执法的权限^[2]。加之制度设计不合理，造成了生态环境监管的碎片化，环境保护与资源保护、生态监管不能统一，生态保护与污染防治不能协调，生态保护与环境保护互相隔离，这就造成了全面执法的最高主体缺位，却同时存在着多头执法，无法形成联合执法、共同执法的力量;没有“长牙齿”的监督机制，环境保护部门难以真正监督地方政府。

（二）地方政府对抗生态环境监管执法

1992年以来，我国奉行以GDP为纲，各级地方政府也获得了相当大的自主权，为追求政绩，各地领导都不学习引入国外环境保护的先进观念，都在一窝蜂地盲目追求经济发展的高速度，盲目招商建厂，盲目大办特办“开发区”，只顾就业数字，只顾当地产值，不顾对环境的污染破坏，不惜糟蹋青山绿水。各级地方政府对生态环境监管执法存在着普遍的抵触情绪，且他们直接控制地方环保部门的人事任免、财政拨款、物力划拨，形成了地方环保部门没有执法权威的尴尬局面^[3]。

（三）生态环境监管执法体系内部资源配置不合理

在中央三令五申加强顶层设计的督导下，国家层级的生态环境监管执法部门得到了有效建设，执法手段先进、执法装备充足、执法能力强。然而，我国环境污染却往往发生在各地方各基层，越往下越严重，离北京越远越严重。加之地方政府的消极不作为、不重视，造成了省-市-县，越往下生态环境监管执法部门人手越少、素质越低、设备越差、技术越次的情势。资源配置的不合理，极大的削弱了地方层面上生态环境监管执法的力度。

（四）地方环境监管部门财力无保障

地方环境执法机构在地方领导眼中姥姥不疼，舅舅不爱，缺乏地方财政拨款。有些环境监管单位甚至利欲熏心，勾结高污染企业，与污染大户形成了“互生关系”，依赖高额罚款、高额排污费维持本单位人员工资，这就不仅不能治理环境污染，反而延续、加剧了环境污染。

二、建立独立生态环境监管执法体系的方案

我国十二五发展规划明确规定要实行绿色发展，建设环境友好型社会，党的十八大报告明确提出：建设美国中国，实现中华民族永续发展。为了贯彻党的路线，改革现行生态环境监管执法体制，有必要加强法律权威，确立执法主体，形成统一的自上而下的环境监管执法体系。

（一）加强生态环境监管执法建设

2014年，我国已经修订了《环境保护法》。但在实际执行中，还存在着有法不依、执法不严的现象。因此，有必要加强生态环境监管执法建设，夯实法律基础，树立法律权威，明确赋予环保部门独立开展生态环境监管执法的权力，形成《环境保护法》的执法最高主体。

（二）改变多头执法的局面

以生态环境部为中心，改变多头执法的局面，将原来分散在发改委、工信部、公安部、监察部、国土资源部、交通运输部、气象、能源等二十多部手上的环境保护监督管理权力集中上来，由环境部统一掌控，环境污染、资源保护、生态保护一起抓，形成执法合力。根据国外的先进经验，环境保护是一个职能上不断独立，范围上不断扩大，内容上不断丰富，权责上不断整合的动态发展过程。西方发达国家的环保部门，具有独立的管理权、执法权、监督权，在范围上涵盖环境、资源、鱼业、农业、林业、国家公园、核电、污水治理、水利、房地产市场、能源等多方面，统一管控整个国家的生态建设，这是值得我们学习借鉴的。

（三）全面落实环境监管执法体制财政上的独立性

没有人事、财政上的独立就谈不上真正的执法独立，所以必须坚决排除地方政府对环保执法的干扰，坚决切断地方政府对地方环保部门人、财、物方面的控制，让地方环保部门独立出来，直接对环境部负责，由环境部而不是地方政府负责各环保单位的财政经费，实现环境监管执法体制财政上的全面独立性。在此基础上，坚决斩断环保部门与污染大户的利益链，坚决制止环保部门靠排污费、靠罚款吃饭，严罚内部的害群之马，切实加强全国各地方环境监管与执法。

（四）加强生态环境监管执法体系的能力建设

改变当前环境生态环境监管执法体系内部“头重脚轻”的资源配置局面，针对北上广一线地区污染重、二三线地区污染加速的实际情况，充实各级单位执法装备，提高执法技术水平，提高执法队伍人员素质，实现生态环境监管执法的信息化、科学化、网络化，全面强化生态环境监管执法能力。

（五）加强各部门对环境部的协调配合

当前我国重特大环境污染事件，往往是由于多方面因素造成的。为切实加强生态环境监管执法，有必要形成联合执法的局面。一旦环境部发现企业重特大污染，便立即向公安、工商、电力、水利、银行等部门发出命令，停止贷款，停止供水、停止供电。

三、结语

习近平同志指出：“绿水青山才是金山银山。”只有改革生态环境执法体制，形成独立、全面的生态环境执法体系，才能把生态环境保护摆在更突出的位置，推动美丽中国的建设。

参考文献：

[1]王金南，秦昌波，苏洁琼，葛察忠.独立统一的生态环境监测评估体制改革方案研究[J].中国环境管理，2016，8（01）：34-37.

[2]常纪文.新常态下我国生态环保监管体制改革的问题与建议——国际借鉴与国内创新[J].中国环境管理，2015，7（05）：15-23.

[3]陆畅.我国生态文明建设中的政府职能与责任研究[D].东北师范大学，2012.