国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析

■文/ 李霞 丁宇 汉春伟

本文将回顾现有国际多边金融机构，如世界银行集团、亚洲开发银行等在环境和社会保障方面的政策及其实施的经验与教训，并归纳分析不同的利益相关方对这些政策的批评与建议，以给未来由中国主导的新兴多边金融机构提供借鉴。

一、泛美开发银行的环境与社会保障体系

泛美开发银行（简称泛美银行，IDB）是第一个引入环境条款的多边发展银行。早在1979年，泛美银行就发布了环境保护政策（OP-703）。

IDB的环境条款的宗旨包括以下几点：第一，通过在所有银行资助的项目和活动中强调环境管理的重要性，并提高借款国的环境管理能力，提高其成员国的长期发展收益；第二，保障所有银行的项目和活动都是环境可持续的；第三，在银行的框架下鼓励企业履行环境责任。为了实现上述目标，银行在所有相关活动中强调环境的重要性，并促进环境意识的主流化。

在内容方面，IDB的环境条款主要分为两大类，即环境保护主流化条款和环境保障条款。环境保护主流化条款适用于涉及公共部门的相关项目和活动，致力于提高公共政策的激励水平，从而催生环境保护的市场机遇。环境保障条款同时适用于公共部门和私人部门，旨在保障银行相关项目和活动的环境质量。IDB的所有资助项目都要满足环境保障条款的要求。

具体来说，IDB的环境与社会保障体系称为可持续发展框架，由如下几个部分组成：

1.强制性要求（Mandate）。包括银行章程和机构战略；

2.部门战略和优先投资领域（Sector Strategies and Priorities）。含部门战略和在农业、自然资源管理、旅游、生物多样性等核心领域的部门框架；

3.保障政策和实施流程（Safeguards Policies and Process）。包含：环境安全保障符合性政策，土著居民政策，非自愿移民政策，灾难风险管理政策，发展中的性别平等；

4.绩效评估（Measurement of Results）。对区域发展目标、保障体系绩效等的评估；

5.能力建设与知识共享（Capacity Building and Knowledge）。

泛美开发银行的可持续框架包含内容较全面，包含的政策也比较全面，除一般多边开发银行包含的政策外，还包含气候变化等内容。然而，在社区影响和劳动力工作环境方面并没有相关的政策。

二、国际金融公司环境与社会保障体系

国际金融公司（IFC）成立于1956年，是世界银行集团的私营部门分支，其总部位于美国华盛顿特区。IFC的《可持续性框架》明确表达了其可持续性战略承诺，并将可持续性作为一种重要的风险管理办法，其由以下内容构成：

1.《环境和社会可持续性政策》，其中界定了IFC在环境和社会可持续性方面的承诺、角色和责任。

2.《绩效标准》，主要针对客户，界定了客户在管理其环境和社会风险方面的责任，指导和帮助客户识别、避免、减缓和管理风险和影响，加强利益相关者参与相关信息的披露，实现可持续经营。对于直接投资（包括通过金融中介机构提供的项目和企业融资），IFC要求其客户采用《绩效标准》来管理环境、社会风险和影响，以加强发展机会。

3.《信息获取政策》，其中明确了IFC的透明度承诺，体现了其在业务运营透明度和良好治理方面的承诺，列出了公司在投资和咨询服务方面的机构披露义务。

IFC的可持续框架有着深远的意义。这不仅因为IFC通过其贷款和投资活动影响着其他金融机构，还因为IFC对40多个贷款机构（主要是商业银行）的社会和环境标准施加着重要影响。这些机构保证在其自身的项目贷款中，遵循由IFC发起并主导的社会和环境标准，即“赤道原则”（Equator Principles，EPs）。

综合来看，IFC的可持续框架被很多环境组织所欢迎，其主要原因包括：

1.不断更新与改进：2006年、2012年IFC相继更新了其可持续发展框架。IFC正对其目前采用的可持续发展框架进行评估。

2.广泛参与：IFC鼓励各利益相关方，包括政府和环境NGO，积极参与到可持续相关政策和标准的设置与更新。

3.严格的信息披露：IFC有明确的信息披露政策来保证咨询和投资活动的透明。该政策也持续更新，以便改善管理和审计。

4.影响广泛：可持续框架被应用到IFC的咨询服务和投资活动中，可使其可持续发展概念与实践在IFC不同行业全球伙伴的商业活动中主流化。

三、亚洲开发银行的环境与社会保障体系

作为亚洲开发银行（亚行）保障政策的核心组成部分，亚行环境保障政策的目标是保证环境安全和项目的可持续性，并支持在项目决策过程中综合考虑环境因素。这些要求适用于所有亚行融资和/或亚行管理的主权和非主权项目，以及它们的组成部分。

亚行要求在开展贷款项目之前，对具体项目进行环境评估。亚行将项目分为四大类，不同类别执行不同的环评标准，即对A类执行环境影响评价（EIA），对B类执行初始环境检查（IEE），对C类豁免环境评估，及对FI类执行环境和社会评估与管理体系（ESMS）。

为落实环境保障政策的要求，亚行及其借款人/客户（客户）将承担不同的职责和任务。亚行负责向客户解释政策要求，并通过尽职调查、评估、监督和能力建设，在项目准备和实施期间帮助客户达到这些要求。客户需要进行环境和社会评价，通过信息披露和协商接洽受影响的人群和社区，制订和落实保障计划，监测计划的实施，并编写和提交监测报告。

亚洲开发银行的保障政策不是一开始就系统建立的，而是在先后推出环境、原住民和非自愿移民三项主要业务政策后，在综合这三项政策的基础上，发布了统一的保障政策声明。一方面，各项政策是在实践中根据需要建立起来的，对其投资活动有一定的针对性和指导性；另一方面，其保障体系在系统性和统一性上存在着一定的不足。

总体来看，亚洲开发银行的保障政策与国际金融公司等其他多边开发银行相似。此外，其他多边开发银行中的污染预防、生物多样性和文化遗产等保障政策在亚洲开发银行的环境保障政策中也都有所涉及，只是未能单独形成一个政策和进行详细的说明。

四、现有国际多边金融机构环境与社会保障政策对比

1.现有环境与社会保障政策的趋同性

多边开发银行保障政策不断发展与完善，使保障措施与政策体系实现可持续发展，并不断关注不同区域和各利益相关方的差异性。尽管各个多边开发银行的保障措施均独立制定，但在相互借鉴的过程中使政策体系具有一定的趋同性。

1.1 多边开发银行保障体系结构完善

多边开发银行保障框架的多样性反映了各多边开发银行不同的管理制度、宗旨目标和战略方向，但在表现形式差异之下，是当前国际多边金融机构所共同遵循的一些基本原则。现有的多边开发银行的保障政策层次分明并有综合体系，一般都有政策声明、治理原则、运营保障要求、综合环境与社会评估程序以及相应的导则文件。

表1是对主要多边开发银行保障体系的比较：

表1 多边开发银行保障系统要素

表2 不同借款工具、项目结构和情境下保障体系的应用

1.2 完善的保障体系的范畴和应用限定

(1) 按借款性质：多边开发银行对公共和私营部门采用相同的运行保障政策和运行要求，但是在项目层面有程序上的差别；

(2) 按借贷工具类型：多边开发银行的保障政策应用于其所有的投资行为。但对于不同的借贷工具（如各种基于政策、纲领和项目的借款），多边银行都调整了自己的保障体系以适应保障结构和程序上的要求。大多数多边开发银行会对公共和私营行业一视同仁，项目采取相同的保障体系，只是根据私营行业活动的某些特定情形调整对它们的程序要求。

1.3 保障体系涵盖范围广泛

目前，多边开发银行保障体系日趋完善，其体系涵盖范围也较为宽泛与趋同。一般多边开发银行保障体系涵盖范围均会包含性别平等、气候变化、生态系统服务、社区健康和安全、劳工等核心议题。其中：

(1) 性别平等：多边开发银行或是发布了应用于项目层面的性别政策，或是把系统性的综合性别考虑纳入到了它们的运行保障要求之中，推动性别平等与性别扶贫政策是该议题的核心；

(2) 气候变化：随着气候变化问题的国际影响力发展，多边银行保障政策中一般都要求评估温室气体排放和项目气候变化影响，并在项目可行性方面对银行和借款方都作了更加具体、详细的运行要求；

(3) 劳工权利。多边开发银行，都会将劳工权利议题作为保障体系的重要组成，特别是那些专门或是首要服务于私营行业的银行（如国际金融公司，欧洲复兴银行）；

(4) 社区健康和安全（CHSS）： ADB和IDB在通用基础设施设计与安全（不包括水电站）、危险材料管理、应急准备和响应等方面都有要求；

(5) 生态系统服务：多边开发银行一般会从环境和社会影响两个方面把生态系统服务（如“环境流”）作为关键的可测量要素；

(6) 国家体系的使用： ADB系统设计与参与了亚洲国家的技术援助，在国家和行业层面上支持强化国家体系；

(7) 排除列表：一般多边开发银行均发布了排除列表（如赌博、烟草和国际法禁止的活动与产品等），银行将不会对列表中的项目、活动和产品进行直接投资或通过金融中介进行投资；

(8) 跨领域的人权问题：一般多边银行没有对“人权”承诺提出要求。大多数其他多边开发银行都是在其自助手册条文中提到“人权”，认同客户有责任尊重人权。

在广义条款上，可以发现多边开发银行保障体系之间在涵盖范围和保障的议题方面有着一致性。在它们各自系统中，这些议题有着细微差别。一些议题是战略或是政策层面上的，另外一些则是在多边开发银行运行保障体系的范畴之内。

多边开发银行一般都在自身保障系统中涵盖环境与社会评估和管理、战略环境评价、自然栖息地保护、污染防治与削减（环境健康和安全导则，化学品管理，害虫管理）、物质文化资源、土地征用和使用权以及非自愿移民、原住民等问题。

表3是国际上主要多边开发银行保障措施的详细列表。

表3 国际金融机构保障措施比较

2.借鉴意义和问题讨论

在上述研究的多边开发银行中，考虑到项目落地因素、政策执行历史以及与中国境内企业、金融机构的联系程度，对中国来说更具借鉴意义的首推亚洲开发银行和国际金融公司。

在关注上述两家多边开发机构的环境风险管控体系的同时，本研究也发现如下值得思考的现象：以亚洲开发银行的环境标准为例，其一方面经常受到其他国际组织的抨击，认为其项目环境评估标准需要进一步提高，才能有利于亚洲地区的环境可持续发展，避免亚洲生态敏感地区的生态破碎化；另一方面，亚洲开发银行的成员国经常批评亚行环境与社会保障体系不利于对成员国的项目贷款和亚洲基础设施投融资进程效率提升。这种“标准模式”的两面性，决定了包括亚行在内的各多边金融机构在利用与完善环境与社会风险评估体系推动基础设施投资时不得不采取更多折中的方法——既要考虑绿色投资的政策体系建设，又要为系统安全提供保障。

2.1 亚洲开发银行的经验

亚洲开发银行专注于亚洲地区，政策起草会更多考虑地区发展情况，政策执行更灵活，也更易于根据区域执行情况反馈对自身政策做出调整；同时，亚洲开发银行很多环境保障政策在创立阶段借鉴了世界银行的相关条款和最佳实践经验，又根据地区的实际情况进行了很多本土化的工作，使得亚行的环境政策在达到了所谓国际最佳实践标准的同时，又保障了在亚洲地区项目的可持续性；最后，作为中国主导亚投行的主要区域合作对象，亚行在过往运营过程中环境管理方面的经验教训更值得我们关注。

从1979年亚行在其贷款业务中正式引入环境评价开始，亚行已积累了30多年的环境评价和管理经验。在这期间，政策原则和环境保障最初只是关注技术评估和缓解措施的水平，目前已逐渐发展到强调发展和实施综合性的环境管理计划，操作程序的合规性也有很大的提高，但在实质方面的合规性（真正把环境评价的结果和建议融入项目设计，客户对环境管理计划的自主权，以及环境管理计划的执行效率）仍然存在问题。2006年，亚行下属业务评估局的《环境保障专项评估报告》认为，亚行的环境政策中的保障部分是有效的，有效避免了亚行援助的项目产生重大负面环境影响，但较高的交易成本也影响了项目的效率。近年来，在亚行内部对环境和社会保障政策的评估也强调了必须改善政策绩效。

与环境相关的问题中，有几项保障要求分散在亚行的不同部门及其负责的政策和战略中。这种分散的处理方式影响了对项目效果的全局性认识。另外，亚行环境政策中的保障内容主要关注环境评价的原则和程序，并没有明确提出政策的原则和要求，解决与污染防治（包括温室气体排放）、生物多样性、自然资源管理和物质文化资源相关的项目影响与风险。环境评价基本上是以一种设定的方式在处理这些问题。

在过往环境保障政策执行的过程中，亚行还逐渐意识到：过去把相当一部分注意力放在了项目准备阶段以满足程序和时间表要求，而在项目实施过程中对监督和结果重视不够，应该在项目实施过程中更加注重保障政策。相关的政策措施包括由保障政策专家加强监督、建立解决投诉机制、监测报告需经外部专家认可，以及建立独立的顾问团队。

2.2 国际金融公司的经验

国际金融公司作为世界银行集团的下属机构，本身继承了世界银行相关的环境保障政策；作为世界银行的私营部门，它本身又具有独立的法人地位，且在环境与社会保障方面执行一套独立的政策与标准。IFC是第一个协助中国政府制定并完善绿色信贷政策的国际组织，并一直与中国政府部门和银行保持密切合作，共同引入良好的环境社会标准和最佳实践，支持中国金融业的可持续变革。

IFC在中国开展的环境与社会工作主要集中在两个方面：（1）在国家政策层面，IFC支持中国政府的绿色信贷政策，协助建立可持续金融的监管框架；（2）在银行层面，IFC开展了关于赤道原则的战略咨询，并为银行提升能力建设和开展培训提供资源。兴业银行就在IFC的帮助和支持下于2008年宣布采纳赤道原则，成为中国首家赤道银行。IFC还与中国进出口银行签订了备忘录，协助进出口银行进行能力建设，制定海外投资（尤其是非洲地区）所涉及的环境与社会政策，控制相关风险。

不同于世界银行，IFC采用更加以结果为导向的政策，并为私营企业客户提供清晰的指导。在此过程中，IFC设置了一些更为灵活的标准。尽管这确实有一些进步，但仍然遗留了一些问题，例如，模棱两可的话语、缺乏公众咨询的时间表和标准以及无法及时披露信息。实施标准增加了对企业自产信息和自我监测的依赖，这就使影响评估报告的独立性和客观性，以及缓减措施的全面性受到质疑。虽然IFC试图证明其实施标准的领先性，但一些议题，如人权等，IFC的标准甚至不及其他金融机构和私营企业严格。因此，即便完善如IFC的可持续标准，也面临一些根本性的变革。