从“外卖新政”入手浅谈网络餐饮服务监管

曹佳丹

近年来，网络餐饮业发展迅猛，出现了很多专门从事网络餐饮服务的群体和配套产业。伴随外卖美食迅猛发展而来的，是网络餐饮行业的经营混乱。为了规范野蛮生长的外卖行业，国家食品药品监督管理总局近日颁布《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（以下简称《办法》），并于2018年1月1日起正式施行。本文从食品安全日常监督的角度出发，分析当前网络餐饮服务的发展现状和主要问题，结合对《办法》的解读，提出进一步规范网络服务监管的对策建议。

一、网络餐饮服务的行业特点

（一）行业发展红红火火

現阶段我国网络餐饮服务平台正处于高速发展期，市场规模越来越大。随着城市化发展和食品餐饮监管力度不断加大，许多路边餐馆开始集中到购物中心、美食街等区块，小摊小贩数量大幅减少。这一点有利于对餐饮行业进行标准化管理，但与此同时，消费者去门店消费的时间、交通等成本增加了不少，大环境的变化使网络外卖的优势更加突出。网络餐饮服务的便捷和实惠深受消费者的喜爱：点点手机就能找到各种美食，可以查看菜单和顾客的评价，在几秒钟内便可以下单，还可以选择多种付款方式，许多网站还会给外卖订单打折扣或发放代金券。

（二）市场竞争日趋激烈

网络餐饮服务平台竞争激烈，市场的多元化和个性化也增加了餐饮企业间的竞争和压力。平台企业之间频发“价格战”，甚至出现了类似于团购网站“百团大战”的现象，很多网络餐饮服务平台企业被迫退出这一领域。餐饮业不但要面对国内同行的激烈竞争压力，同时也要迎接一些国际知名餐饮企业不断涌入中国网络餐饮市场。例如大家熟知的麦当劳、肯德基和必胜客等企业。这三家国际知名餐饮企业自进入我国餐饮市场以来，就表现出很强的态势，并凭借着其深入人心的便捷餐饮，与各大网络餐饮服务平台相融合，表现出强大的竞争力。

二、网络餐饮服务的现实问题

（一）“幽灵餐厅”乱象频出

线上线下不一致，是很多网络餐饮问题的源头。初期，很多店铺只是躲在居民楼中的小作坊，没有取得食品经营许可证，却能通过外卖平台把自己包装得“高大上”；后来，相关部门多次查处“黑外卖”，要求取得相关资质和证件，不少商家就此P图，竟然也能通过审核；甚至，在3·15晚会上曝光，即便没有实体店和许可证，只要给平台好处，“幽灵店铺”也能通过审核。此外，“互联网+”模式下的“家庭厨房”异军突起，其自我标榜为安全、绿色、美味、私人订制，而事实却是大部分都属于无证无照经营，难以形成全覆盖式监督，很有可能名不副实。

（二）舌尖安全 “最后一公里”无保障

在杭州的大街小巷，无论早晚，几乎随时都能看到身穿制服、背着保温快递箱、骑着电动车送外卖的送餐员的身影。送餐环节是外卖安全的重要一环，但在网络餐饮业快速扩张过程中，“外卖餐盒被污染”“餐盒疑被打开”等事件却屡屡曝出。

究其成因症结：第一、送餐员入职门槛低，监管不到位。一辆电动车、一部智能手机，就能轻松加入送餐行业的大军。“饿了么”平台曾对外宣布，旗下的蜂鸟众包的兼职送餐员更是突破百万。这一支庞大的外卖骑手队伍，平台对其送餐人员管理和食品安全知识培训是否到位，送餐人员的“个人卫生”和“身体健康”从何保障？此外，由于外卖送餐规则是“多抢单才能多赚钱”“超时投诉会扣钱”，这就导致许多外卖小哥为了抢时间，边骑电动车边看手机、打电话，甚至还闯红灯、逆行，不但扰乱了正常的道路交通秩序，也为交通安全埋下了隐患。

第二、配送容器二次污染问题突出。由于我国对配送箱的卫生消毒尚没有强制性标准，导致送餐箱的卫生状况几乎是监管盲区。有媒体曝光：很多外卖送餐箱已使用一年左右，却从未进行过消毒；送餐箱没有专门的地方储存，与拖把等杂物摆放在一起……食品在配送过程中，因卫生环境不合格，会造成对食品的二次污染，危害到食品安全和人体健康。

（三）“服务缺失”消费者维权难

送餐服务的及时性是消费者比较在意的消费体验。由于网络订餐时间集中，数量较大，再加上送餐地点大多不同，送餐时间较长。此外，有些商家规模小，食品制作时间较长，高峰期往往难以及时满足大量的外卖餐饮需求。消费者反映，有时候外卖需要一个小时甚至更久才能送到，服务体验较差。另一方面，由于网络餐饮非现场和不即时的特点，消费者对食品的卫生、安全问题提出异议时，配送平台“甩手不管”、外卖商家“推诿耍赖”的情况比较普遍。大部分网络餐饮的消费者不能有效维护自身的合法权益。

三、从“新规”入手规范网络服务监管

（一）线上线下一致，外卖须有实体店

《办法》明确了“线上线下一致”原则，提高了网络外卖餐饮的进入门槛，对保护消费者利益很有利。这也要求市场监管部门创新监管模式：一是构建数据共享的黑名单体系。要求订餐平台将商家信息接入监管部门数据库，当商家上传证照后，监管部门可及时查验证照的真实性。二是要求在后厨及大厅安装监控，实时向平台传送数据，减少违规操作现象。三是要求兼营网络餐饮的商家需标明其网络餐饮与出售给其他食客的餐饮是否相同，即“网络款”与“实体款”是否一致，以免误导网络订餐者。多管齐下，以期通过高强度严标准的全面监管，肃清网络餐饮乱象。

（二）明确第三方平台对食品安全的责任

《办法》规定了外卖平台在食品安全方面的多项义务，主要有：应当与入网餐饮服务提供者签订食品安全协议，加强对入网商家的审查、抽查和监测，明确食品安全责任：应当建立投诉举报处理制度，公开投诉举报方式并及时进行处理。

将监管责任归纳到第三方平台，从消费端口直接箍紧入网餐饮服务行为，倒逼第三方平台履行相关义务，相较于立足餐饮服务商进行细分责任，更为实效且实际。除了“饿了么”等专门的餐饮平台，笔者认为，现在大热的“朋友圈”“微商”美食也应适用《办法》规定，应当要求微信加强对朋友圈食品销售的监管力度，并实行责任制。各个第三方平台须与市场监管部门通力合作，严守规范，才能真正把握住食品安全的底线。

（三）加强对送餐人员和送餐过程的规范管理

“新政”从多方面细化了送餐过程中的食品安全责任，对市场监督管理部门提出了新的要求和工作指导。一是要加强对第三方平台和商户的日常巡查监管，将送餐员健康证明、安全培训管理、送餐管理制度、配送容器维护等纳入制度管理，不定期随机检查，并依法处理。二是积极开展各类培训教育，可以借鉴现有的餐饮单位食品安全管理员培训体系，定期开展送餐员安全知识培训，进一步提高送餐人员的食品安全意识。三是加强消费者权益相关知识的宣传，通过微信、微博推送送餐过程中的安全隐患和消费者权益。如包装破损可以拒收等。

（四）健全和落实第三方平台制度体系

根据《办法》要求，出台第三方平台日常监督检查要点表和处罚细则，为基层执法人员落实监管提供指导和依据。同时，不断完善对市长热线、12315投诉举报机制，督促各个第三方平台建立投诉举报处理制度，公开投诉举报电话、渠道和方式，对消费者的投诉举报，要及时进行处理，确保消费者合法权益。

（作者单位：西北大学公共管理学院）