鄂尔多斯市“放管服”改革实践与理论思考

【摘 要】 本文阐述了鄂尔多斯市推进“放管服”改革的基本做法与成效，分析了鄂尔多斯市推进“放管服”改革存在的问题及原因，提出了鄂尔多斯市推进“放管服”改革的对策建议：理性认识，系统改革；科学放权，提高质量；创新监管，促进正义；优化服务，讲究成效。

【关键词】 鄂尔多斯市；简政放权；放管结合；优化服务

一、鄂尔多斯市推进“放管服”改革的基本做法与成效

1、“放”的方面基本做法

大力精简下放行政审批事项：全市行政审批项目减少70%，2013年以来，共承接自治区下放权力317项，2016年3月面向社会公布了市级行政审批中介服务事项目录。大力简化投资审批流程，启动运行了鄂尔多斯投资项目在线审批监管平台，积极推行并联审批和集中审批，投资审批效率明显提高，企业办事时间缩短80%以上。对之前保留的非行政许可审批事项进行了全面清理，不再保留“非行政许可审批”类别。对国家明确取消的职业资格许可认定事项一律予以取消，对截至目前保留的60项国家职业资格认定事项全部向社会公布；深入推进商事制度改革。2015年，在全自治区范围内率先推行“三证合一、一照一码” 登记制度改革，2016年，率先在全区推行了个体工商户“两证合一”和企业“五证合一、一照一码”登记制度改革。大力推行工商登记全程电子化，依托市政府外网和全区企业登记系统对各类市场主体全面实行企业名称网上预核准、注册登记网上申请、网上受理和网上审核等全程电子化登记。持续推进商标注册便利化，国家工商总局正式批复同意我市工商局开展商标注册申请受理业务，鄂尔多斯商标受理处正式挂牌成立；推进权责清单制度落实。2015年，编制完成了市、旗区、苏木乡镇三级权力清单，积极梳理编制责任清单，将权力清单事项与责任清单事项逐一进行关联，实现了职权法定，权责一致，形成“权责清单”，面向社会公布。

2、“管”的方面基本做法

全面完善事中事后监管制度。定期对全市范围内的公用企业、危化品生产运销企业、金融投资类企业等重点行业企业实行双随机抽查。对抽查发现的违法违规行为，及时依法依规进行处理；积极推进综合行政执法改革。率先推开苏木乡镇综合行政执法体制改革，目前准格尔旗10个苏木乡镇均已挂牌成立了苏木乡镇综合执法局；全面强化社会信用体系建设。建立了部门联席会议制度和督查制度，通过企业信用信息网定期公布信用红黑名单，对税收失信企业、行贿犯罪记录、安全生产领域的失信行为进行严格惩戒，有效促进了“诚信鄂尔多斯”建设。

3、“服”的方面基本做法

全面落实“三集中、三到位”服务模式，行政审批和服务事项基本实现一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费，审批层级和环节大幅减少，行政效能明显提高；积极推进“互联网+政务服务”，启动运行了鄂尔多斯智慧政务平台，实施了智慧政务“112+N”建设项目，通过“一网”“一库”“两平台”“多终端”（“一网”为鄂尔多斯政务服务网，“一库”为政务服务信息资源库，“两平台”即政务服务管理平台与便民服务应用平台，“多终端”即电脑、手机、自助机、电视、电话等），公开了权力运行流程图、办事指南、事项办理进度和办理结果等，使群众对要办的事项一看便知、一问便明、一查就懂一办即成；推行了“政务服务+便民代办”创新服务举措，把专业代办服务引入政务大厅，进一步提高了政务服务效率。

4、推进“放管服”改革的成效

从经济活动环节看。市场主体的活力蓬勃发展，2016年全市新登记市场主体3.7万户，较2013年新登记市场主体增长150%，全市各类市场主体达到17.8万户；新增注册资金1103亿元，同比增长151%；新增从业人员8.3万人，个私经济从业人员达52万人，成为经济下行压力下就业的主渠道。

二、鄂尔多斯市推进“放管服”改革存在的问题与挑战

1、简政放权方面

“放”的范围和标准不统一，含金量高的不舍得放，还存在边减边增、明减暗增、上减下增现象。有些放的不对路，本来应该放给市场和社会的，却由上级部门下放到下级部门，有的“放”的不接地气，基层承接能力差，存在接不住、管不好的情况。关联性审批事项涉及整个审批链，整体性协调性有待改进。

2、加强监管方面

监管体制没有完全理顺：本市9个旗区中，6个旗将工商、质监、食药监“三合一”成立了市场监督管理局，同时加挂食药监局牌子；1个旗将工商、质监“二合一”成立了工商质监局，食药监局单设；2个区作为市政府所辖区，工商、质监工作由市级承担，只单设了食药监局。现多数旗已建立市场监管部门，一个部门对应着市级工商、质监、食药监三个部门，在实际运行中，存在着上级多头部署，下级应付不暇，开展工作不协调等问题。个别旗还存在着整合仅仅是形式上的整合，实际各部门仍单独运行的情况；监管能力不足，执法不公，检查随意，收费偏高等比较突出，基层执法人员没有受过系统的执法培训，又缺少行业执法经验，监管能力和执法水平不适应新的监管要求；交叉监管，重复检查现象仍然存在。

3、优化服务方面

一是服务意识不强，一些单位把下放了多少权力作为改革的成果。二是服务程序复杂、行政效率有待提高。三是行政中介服务质量不高。

4、放管服协调方面

行政审批事项涉及多个部门，多个环节，需要多部门联动的，有的部门放了，有的部门没放，有的是关键环节没放，审批要件互为前置，形成互为审批的怪圈。横向不协同，纵向不衔接，部门之间取消、下放、承接不同步。

三、鄂尔多斯市推进“放管服”改革存在问题的原因分析

1、思想观念上的原因

行政审批“放管服”改革是一项系统工程，“涉及部门人员众多，触及不同部门和人员的利益与矛盾，既有思想观念的束缚，也有利益固化的藩篱。”行政审批放管服改革是在协同治理维度上进行的变革，但相关部门和人员的系统思维、治理理念跟不上。法治思维缺失，不擅长用法治方式进行改革。服务群众、服务企业、服务发展的理念没有贯穿到具体工作设计和细節当中去。

2、组织建设上的原因

只取消下放审批事项，不进行机构撤并、职能调整和人员精简，机构编制与简政放权工作不协同，事权与财权不匹配，难免会出现审批事项“死灰复燃”的情况，陷入权力精简膨胀循环往复的怪圈。部门执法与属地管理不协调，基层的机构设置、人员数量、人员结构、经费保障等方面还难以适应下放后的审批业务量。“政府层级过多导致权力下放后各级政府的承接能力高低不一；不同层级政府职能高度重叠导致审批权在下放过程中很难真正分离；地方自主权保障与法治化程度不高造成财权事权不匹配。”

3、法规制度上的原因

权力的归属，职责划分的依据，“放、转”的流程，监督的方式和作用，“放管服”改革的标准化、规范化、科学性的问题，均无相关制度的详细规定。行政主体的法治思维与服务理念的问题，部门执法与属地管理需要协调的体制机制问题，机构改革、职能转变与人员配备一体化动态调整的问题，均处在摸索阶段。改革由政府主导，虽然成效显著，但始终没能形成法治化的改革模式。“从全国范围看，立法、修法滞后于行政审批改革的相关决定，不仅给改革带来了操作中的困境，而且使改革脱离了法治轨道，直接面临合法性危机。”

4、技术手段上的原因

“互联网+政务服务”虽然迈出可喜的步伐，但在实际运作过程中存在不足。政府部门的网络服务意识不强，能力不高，网上服务平台普及率不高，服务功能大打折扣，电子档案认可度和利用度低，兼容性有待加强，“信息孤岛”依然存在。

5、服务对象的原因

虽然说“放管服”改革是政府的自我革命，但最终目的激发市场主体的活力和创造力，让企业和群众拥有“获得感”。“放管服”改革也不是关起门来搞改革，因此群众的知情权、参与权、监督权就变得不可或缺了，然而群众参与的积极性不高，监督意识不强，也会影响到“放管服”改革的质量。

四、鄂尔多斯市推进“放管服”改革的对策建议

1、理性认识，系统改革

坚持“简政放权、放管结合、优化服务”三位一体，协同推进。“放管服”改革是“四个全面”的应有之义，市、旗两级党委和政府要以法治思维和法治方式推进改革，减少触碰法律红线的频率。坚持对市场主体“法无禁止皆可为”，对政府部门“法无授权不可为”，对全社会“法有职责必须为”。从企业和群众关注的焦点，百姓生活的难点切入改革，以服务对象的获得感为归属。各级职能部门通过寓管理于服务，以监管促转型，不断提升政府治理能力，更好地满足群众的要求和市场主体的呼声。以市场主体需求为导向深化“放管服”改革，在更大范围、更深层次上深化简政放权、放管结合，优化服务。抓住放管结合的关键环节和重点领域，重点在政府职能体系优化、基层政府能力提升、政府便民服务深化。完善“放管服”改革的程序，建立信息公开、专家论证、风险评估、公众参与的机制，提高改革措施的针对性，可行性以及社会公众的认可度。重视对“放管服”改革的绩效评估，充分引入第三方参与和外部监督机制。

2、科学放权，提高质量

全面推行清单管理。在继续完善权力清单、责任清单、中介服务事项清单、中介服务收费目录清单、公共服务事项清单、证明事项清单、随机抽查事项清单、行政事业性收费目录清单“八张清单”的基础上，调整优化部门工作职责，切实把权力置于制度框架内，规范运行。继续简政放权。简政放权从本质上看，不仅指“放”，广义上应该是“取消、转移、下放”，根据旗县、苏木乡镇政府的实际情况，循序渐进地下放审批事项，同时承接好国家和自治区取消和下放的许可事项，及时调整权责清单，提高放权协同性、联动性。对确需保留的审批事项要简化审批程序，优化审批流程，缩短审批时限，提高审批效率。对关联审批事项要探索审批方式的科学化、多样化，把职能转变、人员配备、机构撤并一体化考虑。培育和规范中介机构。切断行政机关与中介服务机构之间的利益链，加强中介机构的中立性和自律性，培育合格的社会组织承担起“还权于社会”的部分审批事项和公共服务。激发民营经济活力。在市场准入方面一视同仁，理顺混合所有制中国企和民企的关系，科学合理地制定扶持政策，有了政策要不折不扣地执行，以便取信于民。在招商引资活动中让企业唱主角，给小微企业做好精准服务。

3、创新监管，促进正义

建立鼓励创新的审慎监管。对新业态、新模式等新生事物，既支持创新发展，激发活力，又合理有效监管，防范风险，促进各类市场主体公平竞争。激发大众创业、万众创新的活力。推行监管清单制度，明确和规范监管事项、依据、主体、权限、内容、方法、程序和处罚措施。推进有重点的综合监管。清除多重多头执法，提高综合执法效率，减轻企业负担。加强跨部门跨地区的市场协同监管。尤其在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等重点领域推行综合执法。实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。落实行政执法责任制，做到有权力就要负责任。搭建全市统一的监管平台。利用“互联网+”监管，充分运用大数据、云计算等信息化手段，持续完善跨部门联合抽查工作机制，提高随机抽查覆盖率，增加高风险企业抽查概率和频次。进一步扩大联通范围、完善平臺功能，加强各类信用信息统一归集和交换共享工作，全力构建“政府领导、部门参与、齐抓共管”的事中事后监管工作格局。

4、优化服务，讲究成效

加大政务公开的力度。紧紧围绕涉及群众切实利益、影响市场预期和突发公共事件等重点事项，将其主体、依据、条件、时限、程序、收费依据、收费标准等全方位向社会公开，阳光操作，增强群众对审批事项办理的预期性，便于社会监督。提升公共服务质量。大力推动“双创”示范基地和众创空间建设，在政策宣介、法律咨询、场地和融资、用工和社保等领域提供更好更优服务。推进政府职责优化配置和统筹整合，减少部门职能交叉，理顺职责关系，解决制度“碎片化”问题。同时，要推进流程优化再造。政府所有事项都要有规范的标准，程序上简约、管理上精细、时限上明确，推动政府运转流畅高效，决不可久议不决、久拖不办。提高“互联网+政务服务”的成效。打通“信息孤岛和“数据烟囱”，实现各部门、各层级数据信息互联互通、充分共享，最大程度地便民利民。打造政务服务“一张网”，尽快实现各类服务事项预约、申报、办理、查询等全流程网上运行。把实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线结合起来，实行线上线下一体化运行。

【参考文献】

[1] 该部分资料来源于市编办、政务服务中心等单位，特此鸣谢.

[2] 卢晓蕊.河南省深化“放管服”改革的实践与思考[J].行政科学论坛，2016.11.

[3] 马怀德：行政审批制度改革的成效、问题与建议[J].国家行政学院学报，2016.3.

【作者简介】

钱格祥，男，法学硕士，中共鄂尔多斯市委党校法学教研部副主任，讲师，研究方向：法学.