深圳试水特区土地破局药方

在距离华强北1.3公里的深圳华富村，曾住着两千多户特区最早的拓荒者。三十多年后，这个最早的福利房小区已难掩破败，它被纳入棚户区改造，也是深圳“棚改新政”的首个项目。

大多数业主已经搬走，夜里灯光寥寥，改造却陷入了暂时的停顿。

3月26日，深圳市发布最新的棚户区改造实施意见，其中“公共利益”“多数业主”均引发讨论。发生在华富村的新棚改，正是新政落地前的探索。

南方周末特约撰稿 周新

发自深圳

搬家三个月后，62岁的杨芬兰每天都回到距深圳华强北仅1.3公里的华富村，除了照顾在华富小学上二年级的孙女，其他时间就在老屋前的庭院里和老街坊打牌、晒太阳。

1987年，作为转业军人家属，杨芬兰一家分得一套福利房，一住便是30年。毗邻中心公园，老式住宅、宽敞的空地、茂密的绿树，她熟悉小区内的一草一木，但巨大的变化也正在发生：动员业主支持棚改的横幅挂满小区，大多数房屋已人去楼空，东区5栋政府产权房则已在3月1日被挖掘机推平。

这里是深圳最早的大型小区之一，最初用作机关、国企的福利分房。

按照计划，华富村东、西区改造项目将按照“政府主导+国企实施”和“协商为主+征收兜底”模式推进，也是2017年8月深圳出台“棚改新政”后首个先行先试的项目。和此前几个棚改项目不同，华富村原有的条件更完好，区位和配套更优，产权也更清晰。正因如此，在尚无明确法律依据的前提下，棚改涉及的利益分配难以平衡。

九成业主已交房三个多月，工程迟迟未启，一些人开始动摇，有人不肯搬走，有人又从外面搬回来。华富村陷入踌躇。

2018年3月26日，深圳市住建局再发布《关于加强棚户区改造工作的实施意见（征求意见稿）》（下称“《实施意见》”），在4月9日前面向市民征求修改意见。依其定义，与其他地区传统意义上的国有工矿、国有垦区不同，深圳的棚改对象主要是城市棚户区。

这份文件较去年更受关注，其中“公共利益”“多数业主”均引发讨论。深圳在城市更新停滞的当下，试图通过棚改突破城市发展空间困局。

截至发稿时止，深圳市住建局尚未就征求到的意见回复南方周末采访。

对于华富村的处境，福田区一名不愿具名的官员作出了证实。“正是因为探索，是冒着一定风险的。推出的政策、优惠的举措和业主沟通的程序，包括成立指挥部，这些别人之前都没干过。这样做好还是不好，从市里到区，上下也都在摸索。”

1980年代的特区拓荒者

大多数业主已经搬走，夜里的华富村灯光寥寥。东区8栋唯一亮着灯的那一户，是黄国贤家。

对于54岁的黄国贤来说，50岁之前和之后，像是过着两个完全不同的人生。

1983年的深圳正热火朝天，从广州印刷专科学校毕业的19岁小伙子，很快在这里找到一份印刷厂制版工人的工作。年轻、懂技术的业务骨干受到器重，到了1996年房改时，他以按揭的形式买下华富村的一套福利房。

1990年代的深南大道远没有后来这么长，路的西端尽头只到上海宾馆，深南大道区域之外多数还是农田。华富村就在深南大道北面，上海宾馆的垂直线上。当时的路不好，华富村也比较偏僻，对特区拓荒者黄国贤来说，仍是一桩成就。

20年过去，房价涨了十倍。50岁那年，黄国贤所在的印刷厂惨淡经营、工作强度要24小时两班倒，加上更多年轻人需要工作，合同到期后，他被公司略带歉意地解雇，成了失业工人。

当年数一数二的小区成了老旧小区。但房价飞涨，黄国贤当年连本带息共33万元买下的房子，成了他人生中最成功的一笔投资。到2018年，华富村的房价翻了10倍不止。失业之后，这套房子成为他家庭中最大的稳定因素——独生女2016年大学毕业；妻子在街道老人健康中心做护工，两年前退休，每个月会领到1000来块的退休金。

华富村里这样的业主不少，他们靠早年的奋斗扎下根来，后来的人生际遇不那么如意，就再也离不开。

当2017年6月传出小区要旧改的消息后，黄国贤先是将信将疑。直到街道办的人在小区里摆了桌子，告诉他，本次改造不仅由“政府主导”，还可以实现“旧房变新房”。黄国贤心动了。

意见征集同意率9天就超过了99.1%，很快，项目改造指挥部入驻，并在2017年9月2日至8日启动首批签约。“先签约先选房”的条件很有吸引力，那一周，临时用作办公点的华富幼儿园里非常热闹。

黄国贤回忆，首批签约期的最后一天，他来到指挥部，一名黄姓签约组长接待了他。由于对几十万元的装修费感到为难，黄国贤不同意毛坯交房标准，要求简装交房。另外，他还对协议中未明确套内面积认定办法、异地安置还是原址回迁提出疑问。

在他的一再坚持下，组长建议他写下一份要求“简装房交房标准”的申请书，并再三表示，协议仅作“立项”使用，之后还有“更具体的内容”要签。

黄国贤成功赶在首批签约期结束之前，成为95%的签约业主之一。

“更具体的协议”却迟迟未见踪影。到了2017年11月1日，有关部门公布协议生效，他觉得自己“受了欺骗”，于是两次向项目甲方深圳市福田福华建设开发有限公司递交退约申请书，均未获回应。

2017年12月1日，华富村启动交房搬迁，黄国贤选择了留守，除了他，留下的还有67户。

签约率达到95%只花了7天

和深圳其他建于1980年代的住宅一样，华富村已难掩破败：最高不超过8层的楼房被周围的高楼遮挡，一楼的单车房因闲置太久而改造成商铺或出租屋，墙面剥落，只有50米宽的楼间距略显奢侈。

3月1日，东区5栋被围挡起来，几辆挖掘机很快把它推成废墟。黄国贤过去围观，得知是住建局在拆自己的公有产权房，他稍微放心了一些。

但一个多月后，小区物业管理被清退，垃圾无人清扫，路灯停止照明，黄国贤陷入了不安和愤慨，每一天，他大多数时间都待在家里，上网查有关信息。小区内有新情况，就在留守群里喊大家一起下去看看。留守户中，三十多户通过这个群建立了联系。

比起愤慨，更令黄国贤感到压抑的，是来自邻居们的责备。

华富村改造项目设置了互相关联的签约奖励方案，这份方案至今还张贴在小区宣传栏中。单套按时签约和单套按时交房分别最高可以得到3万元奖励。另外，在搬迁启动后60天内，整单元完成腾空交房的，每户可以领到3万元的“单元奖”；整栋腾空交房的，每户可以领到3万元的“栋奖”。因为黄国贤，东区8栋79户业主的栋奖和单元奖都成了“泡影”。

为此，无论业主群还是私下见面，黄国贤总会听到邻居们的责备。

华富村改造的实施，是以2017年8月的“棚改新政”为先声的，这一模式在深圳还是首例。

新政全称是《2017年深圳市关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》（征求意见稿）。文件将符合“在深使用年限超过20年、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善”条件的老旧住宅小区纳入棚户区改造政策使用范围，不再采用城市更新办法。

按照方案，华富村业主可选择按照评估价5.5万元/平方米进行货币补偿，也可以选择套内面积1∶1或建筑面积1∶1.18两个回迁方案。此外，业主还拥有25平方米的购买优先权，其中13平方米按照9000元/平方米购买，剩余的12平方米则按市场评估价的9折认购。

签约率达到95%只花了7天。

但随着时间推移，形势发生了变化。此后，一批业主投诉、请律师，甚至搬走之后又搬回来，转折点发生在2018年春节后。

春节后，第三方测绘公司开始测量套内面积。越来越多的业主反映，相比深圳市不动产登记中心档案库里登记的套内面积，测量面积普遍减少了2-5平方米。同时，东区各栋的一楼单车房被认定为“违法建筑”。

“原来口头承诺给予一定补偿，最后却定性成违法建筑，这不合理。”已交房的业主吕野，正计划走法律途径。

在寸土寸金的深圳，围绕土地，一切看起来微不足道的谈判要求都变得不再寻常。吕野计算了一下，即使是按5.5万元/平方米的货币补偿价格，东区每个单元楼下70平方米的单车棚可以拿到385万元的补偿款，减少的2-5平方米面积则涉及资金10万-27.5万元。

起初责备黄国贤的邻居们开始变了口吻，“我们交了房的没办法，但你们一定要坚守。”

抽调处级干部当签约组长

华富村东、西区位于深圳中心公园东侧，始建于1987年，最初用作政府机关和国企、事业单位的福利分房，1998年房改时大部分出售给员工。项目现占地面积约12万平方米，拟改造房屋共40栋、建筑面积约18万平方米，涉及业主2343户。

尽管项目的甲方和丙方分别是福华投资和福田区国土整备中心，但在华富村改造推进过程中，和业主直接接触的是华富村改造指挥部。

2017年9月5日下午，在指挥部办公室开了一次气氛颇为热烈的会，福田区领导还到会发表讲话。笔者从这次会议上得知，指挥部12个签约小组的组长，均为从福田区不同部门抽调来的处级干部。签约工作完成后，他们回到原单位，对华富村项目的参与将作为今后干部提拔的参考之一。

为了这一样本项目，当地可谓倾全区之力。

南方周末从福田区住建局了解到，目前整个福田的棚改工作由该局下属棚户区改造办公室主管，这是一个新成立的临时部门。由于区内尚只有华富村一个棚改项目，几乎全部人力都投入其中，和项目指挥部工作人员属同批人马。

深圳规土委福田管理局透露了另一些信息，一些业主要求规土委公开项目的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，以及申请材料。得到的回复是“未收到相关申报材料”。

深圳市住建局亦回复，华富村项目的立项和审批权属于福田区政府。

这的确是一项区政府主导的项目，其种种遭遇背后，浓缩了深圳经历近40年高速发展后面临的空间瓶颈、城市更新的停滞不前，以及近年的明星城市效应。

而针对棚改实施的具体流程，落实到地方并没有具体的一定之规可以参照。这得到了为房地产开发提供法律服务的律师廖彬和深圳市住房研究会会长陈蔼贫的证实。廖彬解释，“3月26日的征求意见稿内容，涉及到的正是棚改的具体操作流程。正式文件出台之前，只能用合理性作为项目推进的主要依据。”

“两个100%”之困

除了增量用地已近无空间，深圳还曾被曝出使用海砂致建筑寿命减短，这也成了深圳棚改中定义危楼的因素之一。

过去以旧改为主的城市更新亦遭遇冰冷的现实：截至目前，深圳城市更新已批计划立项超过700项；按规划，预计到2020年，计划立项项目将超过1000个。但这些项目中，真正进入开发建设阶段的不足20%，很多项目在立项后5-8年都没有取得实质性进展。

原因在于，根据现行的《深圳市城市更新办法实施细则》，必须达到改造意愿同意率100%和签约同意率100%之后才能立项。

距离华富村不远的南园新村，则是深圳城市更新之困的典型样本。

“我们看好由政府主导的棚改，但要看在哪里做。搞‘一刀切绝对行不通。”南园新村业委会委员文正恩认为，在南园新村尤其不可能。

1981年建成的南园新村，历史几乎和特区一样长，和旁边已改造一新的华强北格格不入。小区比华富村更残旧，垃圾也随意堆放在路边，占据这里的是在华强北做手机电子生意的小商贩和二房东，难觅业主的身影。文正恩不好意思在朋友聚会的场合说起自己住在这里，早两年也搬走了。

在去年8月的棚改意愿征集中，南园新村的同意率仅为10%，远低于其他参与小区。正是这个残旧的小区，深受城市更新的高补偿洗礼。2007年至今，包括万科、海航、卓越、佳兆业、路劲集团在内的多家房企尝试拿下这块肥肉，争夺之下的拆赔比在攀至1∶1.4后被有关部门叫停。

只有佳兆业仍坚守在这场持久战中。如今，南园新村西村一角的佳兆业城市更新办公室门口，一张贴于春节期间的“催签”公告尚未被撕下。公告称，南园新村业主与佳兆业的签约率已超过85%，多年来为动员南园新村旧改投入的资金已达亿元。

南园新村的业主，同样多为特区的早期建设者，“有些没等到旧改就过世了”。旧改看上去仍遥遥无期，而文正恩已经69岁，但他仍拒绝棚改。“10%同意率”也说明，在这个深陷旧改泥沼的小区里，这是大多数业主的意见。

棚改新政正是在这样的背景下被提出。

在2016年7月，深圳就连续刊发了两则关于棚户区改造的通知，和当时相比，新政将30年老旧小区范围扩大到20年。

“棚改难以取代旧改，是因为政府在充当谈判主体的角色时，能运用的市场手段有限，更缺乏市场主体的灵活性和专业性。”在建纬（深圳）律师事务所主任贺倩明看来，棚改的所有拆赔工作都必须经过政府内部层层审批后公之于众，一旦某个项目在搬补标准方面出现松动，必然牵一发而动全身。

贺倩明所说的情况已经发生。华富村棚改补偿标准公布后，宝安区38、39期棚改项目的原业主在房屋全部拆除、建筑垃圾完成粉碎的情况下，阻止项目继续开工，要求和华富村享受同样的25平方米赠购面积。

2017年11月，宝安区碧海花园500户业主向区政府递交了一份联名申请书，里面提到同样的诉求——以华富村的“项目补偿安置方案”为标杆。政府不得不做出一定程度“让步”：在3月26日公布的这份《实施意见》中，增加了“可以增购不超过10平方米建筑面积”作为统一规定。

华富村的改造，原本是为了深圳市将出台的棚改新政正式文件积累经验，孰料却陷入进退失据。从它的遭遇，既能看到特区突破土地困局时不拘一格的尝试，亦折射出寸土寸金背景下微妙的公平性考量，这迫使华富村试点不得不放慢脚步。

4月26日，杨芬兰和其他几个老太太到指挥部询问进展。截至四月底，这些渴望改造尽快启动的业主还没等到期待的好消息。

（应采访对象要求，吕野、杨芬兰为化名）