上海市滩涂资源开发利用与保护设想

李国林，冯凌旋，崔 冬

(上海市水利工程设计研究院有限公司，上海围海工程技术研究中心，上海 200061)

2014年9月，国家出台了《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(国发[2014]39号)，要求“充分发挥上海国际大都市的龙头作用，加快国际金融、航运、贸易中心建设”。2016年，《上海市城市总体规划(2016～2040年)》明确：至2040年，上海要建成“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”，并成为“创新之城、人文之城、生态之城”。

在上海迈向新的发展阶段及“长江经济带”国家战略逐步落实的背景下，如何发挥上海位于长江河口的区位优势，如何将本市滩涂资源的开发利用与城市总体发展目标相结合，进而服务于“长江经济带”国家战略，是亟待研究的重要问题，本文就2040年前上海市滩涂资源开发利用与保护作初步思考。

1 滩涂资源开发利用回顾

进入21世纪以来，随着经济飞速发展，上海作为全国“贸易中心、航运中心”的地位日益突出，对土地的需求十分迫切。2008年国务院批准实施了《长江口综合整治开发规划》，规划提出将滩涂资源开发利用作为河势控制、航道整治辅助手段的理念。同时，《上海市土地利用总体规划(2006～2020)》明确：“至2010年，结合长江口整治、港口建设、生态环境保护等，可在崇明东滩、长兴、横沙两岛、南汇边滩、杭州湾北岸、铜沙、九段沙等促淤80万亩，圈围60万亩”。在此背景下，上海市加快了滩涂资源的开发利用，自2000年至2015年底，上海市共实施促淤工程面积99.96万亩，实施圈围工程面积55.75万亩，见表1。

表1 2000～2015年上海市促淤圈围工程实施情况 单位：万亩

这一方面得益于本市滩涂资源开发利用工作中始终坚持“开发利用与保护并重”，“先促后围，多促少围”等原则，另一方面在长江上游下泄泥沙的持续堆积作用下[1]，上海市虽经过了近15年高强度的滩涂开发利用，但滩涂资源总量仍然能够基本保持平衡。2000年-5m线(吴淞基面，下同)以上滩涂资源总量为350万亩，至2015年，-5m线以上滩涂资源总量为342.10万亩，仅减少了2.56%；2000年0m线以上滩涂资源总量为100万亩，至2014年，0m线以上滩涂资源总量为117.16万亩，增加了17.16%，见表2。

表2 2000～2015年上海市滩涂资源变化统计 单位：万亩

2000年以来，上海市的滩涂资源开发利用与保护始终与河势控制、航道整治、生态保护及水源地建设等方面的需求紧密结合，因而取得了一系列显著成果：

(1)增加土地资源，支撑了上海经济发展。如前所述，本市自2000年以来在南汇东滩、横沙东滩、崇明北缘、杭州湾北岸及长江口江心沙洲等地圈围成陆55.75万亩，有效地缓解了经济发展与土地紧缺的矛盾，以南汇东滩促淤圈围(一期～五期)工程为例，仅该项目即为上海增加了约11万亩农业用地[2]。

(2)滩涂利用与河势控制结合，稳定了长江口河势。如崇明北缘系列促淤圈围工程束窄了北支中下段河道，缓解了北支水沙倒灌南支的现象，中央沙圈围工程为控制南北港分流口奠定了基础[3- 4]，使得长江河口河势变化最频繁的河段渐趋稳定。

(3)解决了长江口航道整治工程产生的疏浚土无处消纳的问题。如横沙东滩系列促淤圈围工程大量使用疏浚土吹填[5- 6]，据统计，至2014年6月已消纳航道疏浚土2.09亿m3。

(4)改善上海饮用水供应格局，保障了城市供水安全。如在北港上段青草沙圈围而成的青草沙水库强化了上海“两江并举、多源互补”的供水格局，可为上海提供719万m3/d清洁饮用水[7]。

总体而言，近年来上海市滩涂资源开发利用与保护工作成效显著，但也存在一些问题，如：滩涂资源开发利用结构有待调整，虽然总体上保证了滩涂资源总量的基本稳定，但是湿地生态保护质量还有待提高[8]。

2 滩涂现状及形势需求研判

2.1 滩涂资源现状

据统计，2015年上海境内3m线以上滩涂资源面积23.85万亩，2m线以上滩涂资源面积43.03万亩，0m线以上滩涂资源面积117.16万亩，-2m线以上滩涂资源面积194.65万亩，-5m线以上滩涂资源面积342.10万亩(上海市滩涂资源公报，2015年)。滩涂资源仍主要分布于长江口北支边滩、长江口南支边滩、崇明东滩、横沙东滩、南汇边滩、九段沙及江亚南沙、扁担沙、杭州湾北岸边滩等区域，滩涂资源分布的基本格局未发生明显变化，如图1所示。

图1 2015年上海市滩涂资源分布图

同时，上海现有滩涂资源分布区域中，崇明东滩设立了“崇明东滩鸟类国家级自然保护区”和“上海长江口中华鲟湿地自然保护区”，九段沙设立了“上海九段沙湿地国家级自然保护区”，根据目前相关法律法规，崇明东滩和九段沙的滩涂资源不可开发利用，仅用作生态保护。

2.2 形势与需求研判

长期以来，上海市滩涂资源开发利用主要围绕增加本市土地供应而开展，是缓解土地资源紧缺的重要手段，未来，随着上海城市发展水平的提高，城市建设将更加注重“节约化、集约化”利用土地资源，滩涂开发利用活动增加土地供给的功能将逐渐弱化，而服务于长江河口综合治理及河口航道整治等方面的功能将逐步强化，另一方面，滩涂资源保护工作的重要性也将随着城市生态文明建设的要求而日益突出。

未来一段时间内，上海市滩涂资源开发利用与保护工作将面临以下形势：①“长江经济带”国家战略的落实将加速推进长江口综合整治；②上海市仍有储备土地的需求，滩涂资源开发利用仍有现实意义，同时滩涂资源保护的重要性日益突出；③长江口、杭州湾水情复杂，滩涂资源开发利用与保护面临诸多挑战。

随着外部形势的转变，本市滩涂资源开发利用

表3 “长江口综合规划”上海段滩涂圈围成陆完成情况统计 单位：万亩

注：1.统计时间至2015年底；2.*数字为已圈围成陆的统计结果。

与保护的功能定位也将发生变化，未来一段时间上海市经济社会发展对滩涂资源开发利用与保护的需求主要有以下方面：①长江河口河势控制的需求；②水源地储备的需求；③储备城市发展空间的需求；④生态建设和环境保护的需求；⑤深水港口建设的需求。

3 2040年前设想方案

3.1 总体思路

立足于上海市滩涂资源开发利用与保护的历史和现实条件，对接国家战略需求，服务上海城市发展总目标，遵循长江口河势演变规律，以“统筹兼顾、因势利导，适度开发、注重保护”为原则，分近期和远期两个阶段提出2040年前滩涂资源开发利用和保护的设想。

近期阶段根据长江河口近期河势演变特点及滩涂分布现状，满足上海近期城市发展及“长江经济带”建设需求，结合《长江口综合开发整治规划》(下称“长江口综合规划”)的规划任务提出本市2016～2025年滩涂资源开发利用与保护的任务和布局设想；远期阶段围绕2040年上海城市建设的总目标，顺应城市发展的总体趋势，按照保护区、保留区及控制利用区[9]三类，提出本市2026～2040年滩涂资源分区布局设想。

3.2 近期阶段方案

2016～2025年，上海市滩涂资源开发利用与保护的任务和布局需结合“长江口综合规划”的内容。表3梳理了“长江口规划”上海段滩涂促淤圈围规划和实际完成情况。截止2015年底，长江口上海段各滩涂区域实际圈围成陆规模30.2万亩，尚有43.51万亩的规划任务未完成。对比规划要求和实际完成情况可见：浦东新区边滩圈围成陆已完成，中央沙和青草沙区域滩涂圈围基本完成，由于目前堡镇沙、外团结沙已纳入“崇明东滩鸟类国家级自然保护区”，已无圈围成陆的可能，因此根据“长江口规划”要求，尚未完成圈围成陆规划任务的滩涂资源主要分布在南汇东滩、横沙东滩、长江口北支边滩。

南汇东滩已于2014年底完成促淤一期工程15.7万亩，并已于2016年底启动实施促淤二期工程6.6万亩，目前，南汇东滩已基本具备分期实施后续圈围工程的条件，可先期开发利用一批滩涂资源以满足近期上海城市发展的需求；横沙东滩七期圈围工程目前已完成圈围，即将吹填成陆，八期圈围工程已于2016年9月启动实施，预计至“十三五”末，横沙东滩N23潜堤以西可完成圈围成陆8.42万亩；长江口北支崇明北缘边滩目前淤涨良好，据测算，0m以上高滩资源约有9万亩，鉴于实施崇明北缘滩涂圈围工程是北支中缩窄工程的应有之义，实施该工程有利于控制北支咸潮倒灌且有利于维持北侧江苏岸段航槽水深，应于近期启动实施。同时，考虑到上海市近期产业布局调整的需要，可在“十三五”和“十四五”期间分别完成杭州湾北岸金山区岸段龙泉港西侧和东侧滩涂圈围成陆工程。

近期阶段滩涂资源开发利用与保护的布局如图2所示，实施计划安排见表4。

图2 近期阶段规划布局示意图

滩涂区域开发利用总规模/万亩项目名称拟实施时间横沙东滩8.42横沙东滩七期圈围工程十三五横沙东滩八期圈围工程十三五南汇东滩22.3南汇东滩促淤二期工程十三五南汇东滩圈围一期工程十三五南汇东滩圈围二期工程十四五南汇东滩圈围三期工程*十四五崇明北缘边滩10崇明北缘促淤工程十三五崇明北缘圈围工程十四五杭州湾北岸边滩0.79金山龙泉港西侧圈围工程十三五金山龙泉港东侧圈围工程十四五

3.3 远期阶段方案

远期阶段滩涂资源开发利用与保护的布局需与2040年前上海城市总体规划相结合。由于长江河口沙洲及边滩冲淤频繁，河势滩势一直处于演变之中，现阶段难以准确预测远期可供开发利用的滩涂资源规模及分布，本文仅以2015年上海市滩涂资源总量及分布为依据，按照控制利用区、保留区和保护区三类，对长江口北支崇明北缘边滩、崇明东滩、白茆沙、扁担沙、新浏河沙、横沙东滩及横沙浅滩、九段沙、南汇边滩、顾园沙以及大、小金山岛周边滩涂，进行分区布局。

控制利用区：北支中下段崇明北缘边滩、横沙东滩N23大堤以西滩涂、南汇东滩-2m线以上滩涂和金山龙泉港东、西侧滩涂。其中，北支中下段崇明北缘边滩可结合崇明生态岛建设进行生态改造；横沙东滩N23潜堤以东滩涂紧邻东海，且外侧水域水深条件良好，可考虑圈围成陆，为进一步开发作储备；南汇边滩圈围成陆后将依托南槽航道形成优良的深水岸线，可实施圈围进一步向外拓展陆域范围；金山龙泉港东、西侧滩涂圈围成陆后可服务于上海市产业布局调整。

保护区：包括青草沙、东风西沙、陈行水库等水源地外侧滩涂、崇明东滩鸟类自然保护区、上海长江口中华鲟湿地自然保护区、九段沙湿地自然保护区和大、小金山岛周边滩涂。

保留区：白茆沙、扁担沙、新浏河沙、顾园沙、横沙东滩N23大堤以东滩涂以及南汇东滩-2～-5m之间滩涂。

远期阶段上海市滩涂资源开发利用与保护的分区布局设想如图3所示。

图3 远期阶段规划布局示意图

4 结语

本文总结了近期上海市滩涂资源开发利用与保护工作的成效及问题，分近、远期两个阶段提出了2040年前滩涂资源开发利用与保护的设想。

近期本市的滩涂开发与保护工作，增加了土地资源，支撑了本市经济社会发展；与河势控制结合，稳定了长江口河势；解决了长江口航道整治工程产生的疏浚土无处消纳的问题；改善上海饮用水供应格局，保障了城市供水安全。但是，滩涂资源开发利用结构有待调整，湿地生态保护质量还有待提高。

近期阶段(2016～2025年)设想方案：南汇东滩于“十三五”期间完成促淤二期工程和圈围一期工程，“十四五”期间先后完成圈围二期和圈围三期工程；横沙东滩于“十三五”期间先后完成横沙东滩七期圈围工和八期圈围工程；崇明北缘于“十三五”期间实施边滩10万亩促淤工程，后续圈围工程于“十四五”期间实施完成；杭州湾北岸分别于“十三五”和“十四五”期间实施金山龙泉港西侧和东侧圈围工程。

远期阶段(2026～2040年)设想方案：按照控制利用区、保留区和保护区三类区域，将北支中下段崇明北沿滩涂、横沙东滩N23大堤以西滩涂、南汇东滩-2m线以上滩涂和金山龙泉港西侧滩涂划入控制利用区；将白茆沙、扁担沙、新浏河沙、顾园沙、横沙东滩N23大堤以东滩涂以及南汇东滩-2～-5m之间滩涂划入保留区；将青草沙、东风西沙、陈行水库等水源地外侧滩涂、崇明东滩鸟类自然保护区、上海长江口中华鲟湿地自然保护区、九段沙湿地自然保护区和大、小金山岛周边滩涂划入保护区。

[1] 陈吉余, 恽才兴, 徐海根, 等. 两千年来长江河口发育的模式[J]. 海洋学报, 1979, 1(01): 103- 111.

[2] 何刚强. 上海南汇东滩滩涂资源开发利用回顾与展望[J]. 上海建设科技, 2014(03): 55- 58.

[3] 阮伟, 曹慧江, 龚鸿锋. 长江口南北港分汊口河势控制工程及实施效果研究[J]. 海洋工程, 2011, 29(03): 76- 81.

[4] 侯卫国. 对长江口近期整治有关问题的思考[J]. 人民长江, 2013, 44(21): 1- 3.

[5] 季岚, 唐臣, 张建锋, 等. 长江口疏浚土在横沙东滩吹填工程中的应用[J]. 水运工程, 2011(07): 163- 167.

[6] 唐臣, 季岚, 贾雨少. 利用长江口航道疏浚土进行横沙成陆实施方案研究[J]. 中国工程科学, 2013, 15(06): 91- 98.

[7] 周超, 高乃云, 赵世嘏, 等. 上海青草沙水库水质调查与评价[J]. 同济大学学报(自然科学版), 2012, 40(06): 894- 899.

[8] 恽才兴. 图说长江河口演变[M]. 北京: 海洋出版社, 2010.

[9] 水利部规划计划司, 南京水利科学研究院. 全国河口海岸滩涂开发治理管理规划[R]. 南京水利科学研究院, 2011.