立法保护京津冀地区大气环境的各项制度

文|常纪文 魏曾春

京津冀地区大气环境保护特别法可建立的主要制度

（一）统一规划、产业结构调整及区域发展战略和政策的环境影响评价制度

环境问题所固有的区域性特点决定了必须实施区域环境规划，只有严格、科学、合理、统一的规划设计才能协调各方利益关系，才能保障环保协同发展的有序进行。区域环境规划不单是制定科学方案的过程，还是涉及各方利益平衡的过程，故而，京津冀地区协同发展环境规划不能单纯依靠区域协调，更需要强有力的协调和规划机构作为组织保障。可以借鉴和参考三峡工程建设委员会的管理经验，在中央人民政府领导下，成立专门的京津冀地区协同发展委员会作为区域协同发展的领导和协调机构，负责包括制定统一的环境规划在内的领导和协调工作。此外，委员会会同相关人民政府，根据区域经济社会发展和环境承载能力，提出重点环保任务和措施，制定统一的区域环境规划，优化区域内经济布局，统筹区域内交通管理。

在进行京津冀地区一体化环境规划时，三地应当以问题为导向，以每个五年为期，不断提升环境质量目标和环境管理水平，寻求解决的方法，设计采取的措施。另外，规划还应层次分明，做到逻辑清晰、井然有序，明确国家如何统筹、京津冀地区如何落实、任务怎么分配等。在规划时还应当明确两个问题：一是一体化既不可以作为地方盲目发展非环境友好型经济的借口，也不能成为地方扩展房地产市场的借口，更不能成为地方盲目扩展工业园区的借口；二是应当明确谁跟谁协调，谁跟谁一体化的问题。要更多地体现科学性和公平性。

通过统一规划和产业结构调整，能够改变目前布局不合理的情况，促进京津冀地区大气环境保护，使经济和环境利益最大化。

（二）“多规合一”制度和城市增长边界制度

环境问题日益突出，人民的环境意识逐渐觉醒，对于环境的要求也越来越高。在转变发展方式，实现可持续发展的背景下，以前不被重视的环境保护规划地位不断上升。目前环境保护规划已经与发展规划、城市规划、土地利用规划共同构成了我国规划体系，环境对于其他规划的约束作用也一再提升。“多规合一”的提出就是为了解决当前存在的环境问题。

为了促进发展方式转变，实现环境天蓝、水绿、山青，实现绿色化发展，环境保护问题越来越受国家重视，于是在以前“三规合一”的基础上加入环境保护规划，成为了现在提出的“多规合一”。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了28个“多规合一”市县单位，“多规合一”工作就此快速开展。2014年11月国家发改委出台了《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，其中提出，规划任务以“十三五”为重点，但主要目标可展望到2030年，空间布局可以是更长远的制度安排。通过规划期限的调整，为城乡、土地、环保、交通等不同规划之间的衔接协调创造条件。在中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中也明确提出要以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

“多规合一”可以统筹各个规划的口径与目标，合理进行城乡空间布局，合理规划工业园区建设，淘汰落后产能，整合相关产业以促进竞争力，使发展有规可循。新修订的《大气污染防治法》对区域大气污染联防联治给出了相关规定，结合“多规合一”的理念，在京津冀地区保护大气应对法中对京津冀地区有关大气污染治理的规划如何协调与先进进行规定，将“多规合一”制定引入到该法中。如进行城乡建设规划时，必须考虑土地使用，每个地方要把基本农田划好不能突破。特别是要将环保作为城市规划底线，包括工业规划必须以环保为条件：哪个地方要建生态绿芯，每个地方绿化率最低是多少，哪个地方搞工业，哪个地方搞教育，都要在多规合一视野下进行规划。

城市增长边界制度能够控制城市无节制的扩展，能够保障生态用地不被城镇化建设侵占，有利于生态环境的保护。在“多规合一”的导向下，科学合理地划定城市开发边界是促进新型城镇化发展的有效措施，是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的重要手段，也是现代空间规划管制的重要内容。通过“多规合一”的引导，优化城市空间布局，合理划定城市增长边界，保障生态用地，是有效保护环境的措施之一。城市增长边界制度其实也是为了通过规划，合理布局工业、生活、生态用地，保障生态环境不被破坏，改善区域大气和流域水环境。京津冀地区协调发展过程中，特别应当避免城市的盲目扩大，尤其是河北。北京摊大饼式的格局需要遏制并不断改善，而河北的许多城市发展潜力很大，应当通过“多规合一”和城市增长边界制度约束城市的扩张，保障生态用地，实现环境改善。

（三）生态环境整体保护制度

生态环境是一个整体，包括区域大气环境、流域环境、区域生态，大气环境只是其中的一个组成部分。京津冀地区大气环境保护需要在京津冀地区生态保护的大背景下，借助各个环境因素之间的联系，进行整体保护。京津冀地区水污染问题也十分严重，存在水资源缺乏、地下水超采、河流水质较差等问题，再加上雾霾频发，大气环境也不容乐观，导致京津冀地区生态整体较为脆弱。需要秉承绿色发展理念，以科学发展观统领生态协同保护与治理工作的全局；以保护生态环境、改善空气质量、改善人居环境，提高人民生活质量，建设和再现京津冀地区自然生态和秀丽景色为目的；以健全组织、区域联动、联防联控治理保护生态环境工程为载体；以围绕全面治理沙尘暴、水体污染和削减大气污染物排放，增强区域环境保护合力为主线；以健全制度、依法治理，综合治理污染源为手段，建立机制、强化领导、明确责任、加大治理污染力度，有效遏制京津冀地区区域内生态环境恶化的趋势，并逐步使之得到修复与有效保护，提升京津冀地区一体化可持续发展的能力，实现经济社会与自然生态环境的协调发展，实现京津冀地区人民群众“天变蓝、水变青、地变绿”的美好梦想。

京津冀地区一体化过程中，生态环境一体化保护是其中目标之一，需要完善京津冀地区生态环境整体保护制度，加强区域大气、流域联防联控，促进区域生态的恢复。

（四）统一标准与技术规范制度

统一的环境标准是区域环境保护协同治理的必要前提，新修订的《环境保护法》授权省级地方政府制定严于国家标准的地方污染物排放标准和环境质量标准的权利，这为京津冀地区区域统一环境标准提供了可能。新修订的《大气污染防治法》也规定“向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”。首先要考虑的是统一污染物排放标准的问题。在环保协同发展过程中，如果污染物排放标准不统一，会出现“我保护、你污染”的尴尬局面，这既不符合区域责任公平的要求，也将增加监管的难度。因此，为了促进各地协同治理日益严峻的污染问题，统一三地的污染物排放标准势在必行。目前，北京和天津已经形成了较为完整和严格的环境标准体系，而河北制定的地方环境标准相较于前二者则存在总量偏少、发展滞后的问题。河北省本身环境历史欠账较多，环境问题较为严峻，而统一排放标准则意味着更为严格的环保要求，故而，河北可能无法顺利施行该方案。目前京津冀地区适用的环境质量标准均为国家标准，并无差别，但现实的环境问题要求三地制定更高要求的环境质量标准。面对这种情况，在京津冀地区大气环境保护特别法中应对京津冀地区大气环境标准统一规定，如统一油品标准、排污费征收标准等；还应规定北京和天津需适当出资对河北省予以支持，以逐步实现三地排污标准的统一。

（五）统一的防治措施和特殊区域、特殊时段的特别措施制度

实行统一的机动车管控措施。统计结果显示，PM2.5(细颗粒物)是京津冀地区首要空气污染物。PM2.5主要来源于机动车尾气、燃煤、工业污染等，在空气中停留时间长、传输距离远，易携带有毒、有害物质而威胁人体健康。北京机动车尾气排放对大气的影响最明显。针对北京而言，机动车为城市PM2.5的最大来源，约为1/4；其次为燃煤和外来输送，各占1/5。另据北京环科院关于北京大气污染源排放清单数据，机动车排放氮氧化物和挥发性有机物所占的比重分别高达42%和32%。因此需要对机动车管控实行统一的措施，加强对机动车的监管，淘汰黄标车，提升机动车排放标准、油品标准，改善机动车排放导致的大气环境污染问题。

制定统一的产业政策。快速工业化和城市化是造成雾霾的重要原因，但不能因为污染而放弃工业化和城市化，必须走低碳、节约和绿色发展道路，形成依靠科技创新促进经济增长的模式，而非继续走以环境资源能源为代价换取GDP增长的道路。为促进京津冀地区区域共同发展，需要制定统一的产业政策，整合现有产业，创新管理方式，充分发挥产业政策的导向性作用，促进资金合理流动和优化配置。在京津冀地区保护大气环境应对法中，通过统一产业政策，有序疏解北京相关产业，合理优化河北省钢铁、煤炭、化工等产业，充分发挥天津沿海城市的优势，开展清洁生产和节能减排行动，促进京津冀地区大气环境改善。

设置统一的环境准入标准。由于京津冀地区的经济发展水平和经济结构存在差异，各地工业企业的准入标准也有差异。以排污费的征收为例，北京、天津与河北就相差较大。准入标准的不一致导致污染企业会向要求低的地方转移，最终不利于京津冀地区大气环境整体保护。准入标准不一致也会导致执法出现问题。因此需要对京津冀地区区域制定统一的环境准入标准。统一的准入标准不应是绝对的统一，因为各个地方实际情况不同，生态环境状况不同，需要针对实际情况进行协调有机统一，有利于京津冀地区大气环境保护即可。此外，京津冀地区保护区域大气环境需要逐步建立统一的执法尺度和程序，否则会使得执法措施无法落实，也不利于大气环境的监管。

建立特殊区域、特殊时段的特别措施制度。无论是2016—2017年，还是其后，只要京津冀地区没有整体实现工业转型，那么严重的环境问题还是可能发生。因此，在特殊的区域和时段采取特殊的管制措施还是必要的，如在一些区域限时完成农村燃煤清洁化替代、限时完成燃煤锅炉窑炉“清零”任务、划定禁煤区和煤炭质量控制区、强化重污染天气应对、传输通道城市工业企业实施生产调控等。

鼓励公众形成环境友好型的生活方式。大气污染排放的主体众多，每个人、每个家庭、每个企业、每个行业都有份。除了企业的排放以外，每个家庭都要做饭，要排出油烟，据分析，油烟污染对产生雾霾有一定作用；每个家庭在冬季烧煤取暖，对产生雾霾也有一定“贡献”；数量众多的家庭汽车排放，也是造成雾霾的原因。其中，家庭生活排放属于自然性权利没有纳入现行环境法律规范之中，家庭汽车排放目前没有引入排污收费制度，其应否与企业的排放一起承担责任？这一点值得认真思考。在雾霾面前没有呼吸的特权，每个人都应行动起来。京津冀地区区域包含两个直辖市，地位比较特殊，区域总人口超过一亿，生活污染物的排放量相当惊人。为此，法律可以针对一些主要的社会生活排放行为采取力所能及的强制行动。

（六）统一的政府资金筹集和使用制度

充足的资金投入是治理环境问题，恢复生态安全的保障。大气污染作为环境问题的一种，由于其流动性大、跨区域性等特性，需要各区域内更大的资金支持才能保障大气安全，恢复大气环境。新修订的《大气污染防治法》规定：“县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入。”北京、天津及河北在治理各自省域内大气污染中投入了大量资金，但由于三地局限于各自行政区域，就京津冀地区整体区域而言，投入仍不够。初步测算，河北仅完成6000万吨钢铁的压减任务，直接资产损失1800亿元，60多万直接和间接就业人员需要妥善安置，每年支付社保养老金近200亿元，几年内影响直接和间接税收557亿元。按照《京津冀地区协同发展生态环境保护规划》谋划的河北省重点生态修复工程项目，初步预算需投资万亿元以上，仅靠河北财力远远不够。京津冀地区应当统筹考虑三地协同发展的要求，均衡发展、实现三赢。均衡发展要讲究边际效益，北京与其花费7600亿元治理大气污染，不如利用一部分资金以生态补偿的方式支持河北生态经济，促使河北工业转型。

在京津冀地区保护大气环境应对法中应对保护京津冀地区大气环境的资金投入特别规定，建立统一的政府资金筹集和使用制度，根据共同又有区别的原则和京津冀地区三地具体情况规定相应的资金筹集办法，由京津冀地区协商按一定比例出资，京津承担主要部分，在资金的使用上要重点向河北进行倾斜。还要拓展资金来源，鼓励社会投入和捐赠；在京津冀地区设立专门的生态环保附加费，如电力、燃油附加费等。

（七）大气环境质量目标下的煤炭石油总量限制制度

根据监测，北京虽然没有什么污染型工业，但是70%的污染还是来源于自己。在非采暖季，每天燃煤不到1万吨，而在取暖季则高达6万至8万吨，可见散煤燃烧污染的“贡献”有多大。在六环以内，虽然开展了生产经营单位锅炉的清洁化改造，但是人口过于密集，每个人日常的生产和生活都排放大气污染物，因此排放总量也大。在广大的城乡结合部和农村住户区域，大多数居民燃烧没有任何污染防治设施的廉价劣质散煤。而且人们生活条件改善了，对取暖温度和取暖面积的要求都有很大的提高，用煤总量还在不断增加。在2015年11月环境保护部组织的煤样抽检中，北京市超标率为22.2%，天津市超标率为26.7%，河北省4市平均超标率为37.5%。其中，唐山市煤质超标比例最高达56.7%。并且出现了“好煤用来发电，差煤用于社会生活”的现象。由此可见，必须开展能源结构的优化革命。应通过设立京津冀地区保护环境特别应对法，在京津冀地区开展社会能源结构优化的大转型，提高电能等清洁能源在终端能源中的比重，使电力成为未来终端能源消费的主力，力争形成“以电为主、以气为辅”的能源结构。严格限制煤炭用于社会生活，主要用于燃煤电厂发电，并实行超低排放，便于集中、有效控制大气污染物和碳排放。

（八）大气环境质量目标下的统一总量控制、排放指标分配体系和排污权交易制度

为了整体改善环境质量，达到环境质量标准的要求，应当实施区域总量控制制度。要统筹考虑整个京津冀地区环境容量，再进行三地排污指标的分配。通过总量控制制度，倒逼企业使用清洁能源；开展节能减排行动，倒逼排污权交易市场开展交易。新修订的《大气污染防治法》对排污权交易制度并没有较为具体的规定，只是提到“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，但没有对如何推进规定具体的时间表和路线图，如果政府或者相关部门不实施应当实施的计划，不制定应该制定的措施，那么法律上将会并无处罚或者制约措施，社会也无相应的执法依据。因此，在京津冀地区大气环境保护特别法中应对《大气污染防治法》没有规定或规定不具体的地方进行细化，明确京津冀地区总量控制的目标与措施，建立统一排污权交易制度的具体路径等。

（九）统一的环境监测、环境应急和防治协调制度

新修订的《大气污染防治法》规定了“县级以上地方人民政府环境保护主管部门负责组织建设与管理本行政区域大气环境质量和大气污染源监测网，开展大气环境质量和大气污染源监测，统一发布本行政区域大气环境质量状况信息”。京津冀地区作为一个区域，对于区域内如何建立三地统一的监测制度，由哪个机构负责监测、如何发布等细节应当由京津冀地区大气环境保护特别法进行规定，创新监测制度，促进京津冀地区大气环境信息的监测与共享，并以此逐步建立统一的防治大气污染措施。

预警和应急是完整的污染防治体系中的重要环节。京津冀地区应当建立协调的重污染预警会商（建立在监测数据基础上）和应急响应机制，通过加强领导和配套设施，实行区域内的统一预警、实施联动应急响应并强化应急责任追究；搭建区域内的信息共享平台，共享监测和预警的信息；还应建立包括网络在内的多种信息发布平台，用于发布预测和预警信息。在预测到即将发生区域重污染时，区域内各相关部门要积极会商、统一启动应急预案、联合应对重污染事件。

在污染防治协调机制方面，为了提高区域协同的效率，要制定一些强制性的协调而非自愿的协商机制。如果各方协商不一致的，则启动强制协调机制，如上级人民政府的行政裁决机制。

京津冀地区保护大气环境特别法可建立的法律实施制度

（一）统一的源解析方法、大气环境监测网络和信息平台制度

2015年修订的《大气污染防治法》在增加的重点区域大气污染联合防治一节中规定“国务院环境保护主管部门应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制，利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势，并向社会公开”。建立统一的源解析方法和环境信息发布平台，有助于区域内各行政单位之间及时沟通了解，协调制定相应的环境保护措施、开展协同环境执法。另外，统一的信息平台是实现信息公开的重要途径，有助于社会公众及时获取环境信息动态，监督政府环境执法行为。

然而，区域间加强信息沟通与共享一直是难点，由于各自利益的不同，区域内各行政单位很难主动积极互相交换信息，互相协同发布信息等。应在京津冀地区大气环境保护特别法中对大气环境信息公开制度明确规定，各政府部门要及时、准确发布大气环境状况、污染物排放等信息。应协调京津冀地区三地信息发布机制，建立统一的大气环境信息平台，利用平台协调京津冀地区制定大气防治措施，统一大气环境标准与执法尺度和程序。

（二）统一的信息公开和公众参与制度

环境信息公开是公众参与和监督环境保护的基础，是促进环境决策趋向科学、合理，改善环境质量的武器。只有充分保障公众对环境信息的知情权，公民才能有效地参与到环境保护工作中。环境信息公开一体化主要涉及公开主体和公开内容两个方面。由于环境信息牵涉诸多地区、诸多部门，京津冀区域内信息公开的主体之间须做好协调工作，确保公开信息的准确和统一，否则会给社会带来困扰并影响政府的公信力。关于公开内容，三地可协商共同编制范围更广泛的可公开信息清单和不可公开信息清单，保证可公开信息内容的统一。建议京津冀区域的县级以上行政区域，每年度向社会公开本行政区域的环境保护工作及区域环境保护协作情况；企业必须按照要求进行自愿的信息公开和强制性的信息公开；上报环境信息时，企业负责人必须签字确认。对于强制性的信息公开，责令不改正，可以按日计罚。

京津冀地区环境保护的一体化，如缺乏公众的参与和监督，也是无效的。环保事业是一项典型的“公众事业”，国内外的许多历史经验证明，发现和解决环境保护问题需要广泛的公众参与和社会支持，如果京津冀地区一体化离不开强有力的领导体制，那么公众的参与和监督也是必不可少的。公众监督对保证企业守法、促进地方政府切实履行监管责任非常重要。故而，京津冀地区区域应当建立统一的交叉检查执法机制，北京检查河北、河北检查天津、天津检查北京，此外，还应邀请人大代表、政协委员和NGO组织参与监督，如河北省已出台了《河北省公众参与环境保护条例》，鼓励公众监督地方政府是否重视履行法律监管职责，是否对企业严格执法。在制定的京津冀地区大气环境保护特别法中应对公众参与京津冀地区大气环境保护进行规定。

（三）区域间执法尺度、方法和程序的协调

京津冀地区保护区域大气环境需要一体化的监管执法。一体化的监管执法需要一个跨区域的统一监管机构，并在此基础上建立配套环境保护联合执法机制，对接相互间的执法。在一体化监管方面，应当在一个牵头机构的协调下，建立区域内环境保护及其相关部门的联席会议制度和联合执法机制；在统一上级机构的领导下，各行政区域还应建立统一的联动执法核查机制、统一的跨界环境污染纠纷处理沟通和协调机制、统一的上访调查处理程序和联合调查机制；对存在的问题和获取的信息，应当建立统一的信息公开与发布机制；各行政区域之间按照统一的要求，建立相互衔接的机构职责体系；对发现的违法现象，应当按照法律规定公开透明地予以处理，在区域内形成严格执法的氛围。

在联合执法方面，一体化监管制度建立后，可以从以下几个方面加强区域联合执法。第一，完善区域信息网络。通过建立区域环境管理信息共享网络平台，使区域内环境保护部门及其相关部门实现在网上实时发布、查询、通报、协查企业违法排污等信息。第二，统一区域执法标准和尺度。执法标准和尺度的不统一极易造成执法风险，区域内各方应通过协商并统一相关执法的规章制度和管理措施，形成一致的执法标准和尺度。第三，共同加强队伍建设。区域内的单位可以互相派员进行短期学习和交流，在业务上取长补短、共同提高。第四，进行联合督查和相互督查，在发生污染事故时，发挥其他行政区域的监督作用，使联动监督得到落实。

（四）跨区域的环境司法制度和统一的环境公益诉讼措施

为了克服地方保护主义，促进环境司法的统一尺度，可以考虑在特别法中规定，把跨省级区域的环境法律诉讼的一审放在北京市第四中级人民法院或者天津市中级法院，二审放在天津市高级人民法院或者北京市高级人民法院；把两高的民事公益诉讼和最高人民检察院提出行政公益诉讼等司法解释的有关内容写入特别法。当然，也可以建立区域巡回法庭，受案范围包括环境公益诉讼。

2014年的《环境保护法》中规定环境公益诉讼，不仅是环保法里程碑进步，也是中国整个法制建设的里程碑进步。但是环境问题如此严重、环境事件频繁发生的当下，提起环境公益诉讼的数量却很少，显然环境公益诉讼制度并没有取得预期的效果。其原因其一是环保社会组织经费少，不足以支撑环境公益诉讼的花费；其二，大部分环保社会组织与政府有着千丝万缕的联系。在地方政府或者有关的部门的压力之下，它们不敢去提及环境公益诉讼。新修订的《大气污染防治法》没有对大气污染规定特别的公益诉讼机制。

如何在京津冀地区开展环境公益诉讼，尤其是如何鼓励社会组织对大气污染问题提起公益诉讼，是京津冀地区大气环境保护特别法应考虑的问题。首先要确保社会组织的独立性，避免政府对社会组织进行过多干预；其次要加大对社会组织的资金支持，拓宽社会资金的资金来源渠道，使得其有财力支持其进行公益诉讼；还要针对京津冀地区整体区域建立区域环境公益诉讼，比如规定京津冀地区三地之间如何进行公益诉讼，对公益诉讼的程序等要进行统一的规定；对提起公益诉讼的主体如何确定，新《环境保护法》规定环境公益诉讼的主体为社会组织、从事环境保护5年以上，而且是3年以内没有违法记录，对于京津冀地区区域，可以考虑在此基础上放宽一些条件，扩大提起公益诉讼的主体，京津冀地区区域外的社会组织也应可以针对京津冀地区区域内的环境问题提起公益诉讼；社会组织提起公益诉讼的诉讼请求有什么样的限定，可以规定环境公益诉讼的诉讼请求中包括损害赔偿请求，但赔偿金应当划入京津冀地区统一的资金平台，专项用于京津冀地区的生态修复和环境保护工作，赔偿金还应用来奖励提起公益诉讼的组织，以加大对其资金支持。另外，针对环境主管部门以及其他政府部门存在违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，社会组织如何对其提起环境行政公益诉讼进行相关规定。

（五）统一的生态补偿措施

京津冀地区生态环境协同保护，权利要公平义务要均衡，应针对不同的区域和行业实行共同但有区别的责任原则，污染重的地区和行业要承担更大的责任，承担更重的节能减排义务；部分治污措施应协同化。此外，还应当建立生态补偿制度，即在责任分配的基础上，创建生态补偿与经济帮扶机制，如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。因为北京经济条件比较发达，在其以前的发展中，无疑消耗了大量的资源、排放了大量的污染，对周边生态产生了或多或少的影响，所以北京市应该给予河北支持。值得注意的是，生态补偿不能异变为单纯的资金划拨，措施的采取应注重互惠。京津冀地区协同发展应当统筹考虑三地要求，均衡发展、实现三赢。如果对一方不利，推行就困难重重。均衡发展要讲究边际效益，北京与其花费7600亿元治理大气污染，不如拿出一部分钱支持河北生态经济。

京津冀地区大气环境保护特别法可设计的法律责任制度和机制

（一）特殊的民事法律责任制度和实施机制

区域民事责任制度，如区域生态补偿和污染损害责任承担，由地方政府统一财政转移支付的形式承担。具体的实施，可以由生态环境部决定，财政部扣缴并划拨。

区域生态补偿。长期以来，天津和河北，尤其是河北，一直在保北京的定位中发展经济，在整个京津冀地区协同发展中，环渤海经济圈一系列思维方式的提出都是围绕着保北京为前提提出的，这使得周边地区出现了不均等的机会，也使得资源配置出现了巨大的差异。在保障北京环境安全方面，河北省也付出了巨大牺牲。在京津冀地区协同发展的背景下，北京需要转移非首都核心功能以疏解人口，河北需要承接北京的产业转移，河北还要承担节能减排任务，对河北经济影响很大，而北京、天津却是受益较大的地区。在京津冀地区大区域内，对于生态环境的保护需要统筹考虑，共同出力，北京、天津两地应承担起带动河北发展的责任，也要承担起在京津冀地区生态环境保护中应承担的责任。建立并完善京津冀地区生态环境区域补偿机制，以北京、天津的技术、资金补偿河北，统筹资金收集和使用，真正实现京津冀地区区域协同发展。国家正在开展《生态补偿条例》的立法工作，对生态补偿的监管体制、对象、核算、评估、标准、方式、资金来源等予以明确，使生态补偿制度化、规范化、程序化，体现区域公平、公正和促进发展的特点。在京津冀地区区域也应通过相应立法对区域生态补偿进行规定，充分考虑京津冀地区三地差异，实现生态环境的协调保护。

污染损害责任承担。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，严守资源环境生态红线。为此，对于违反生态红线规定，违法决策破坏严禁开发和限制开发地的生态环境的，应当追究其领导责任；对于生产经营者和个人破坏严禁开发和限制开发地生态环境的，应当按照《环境保护法》等有关法律法规的规定，承担环境民事责任；构成法罪的，追究刑事责任。建立健全环境损害的国家索赔制度和社会公益诉讼制度。规定索赔条件、程序、时效、范围，建立生态环境部、国家海洋局等部门依法代表国家对生态损害进行追索的制度。按照《环境保护法》的规定，健全与国家生态损失和环境私权损害责任追究相衔接的环境公益诉讼制度，保障社会的环境公共利益。在京津冀地区区域应制定区域内的公益诉讼制度，鼓励公众参与环境治理，充分发挥公众和社会组织的监督作用。统一标准和处罚力度，避免污染企业跨区域转移。

（二）特殊的党政法律责任制度和实施机制

京津冀地区应建立统一的对领导干部的考核机制，落实党政同责，统一考核的要求和程序。建议突破现有的立法模式，在《京津冀大气环境保护特别法》中作出一个指向性规定：“京津冀地区大气环境保护考核办法，按照《生态文明建设目标评价考核办法》的规定实行”，这样可将环境保护和生态文明建设纳入各级党政领导班子和领导干部的任内评价考核体系。对下属区域主要考核环境质量的改善情况，对有关部门主要评价考核污染防治措施的实施情况。评价考核地方党委，应既考核党委领导班子的整体工作，也按照党委领导班子分工，评价考核各自分管的相关工作。评价考核地方政府，应既考核地方政府领导班子的整体工作，也遵照管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保的要求，按照领导班子分工，评价考核分管领域与环境保护有关的工作。一是强调党委的领导和组织，强调环境保护工作的制度化，突出环境保护工作的法治化；二是重视环境保护的实绩，评价考核环境保护参与、监督制度和机制的运行情况；三是分重点评价考核和一般评价考核，既要重点考核大气、水、土壤污染的防治情况，生态环境保护情况等，也要评价考核噪声等污染情况；四是评价考核环境保护监督管理工作的统筹性，各部门分工负责环境保护监督管理和相互配合的情况，以及各部门尤其是基层的环境保护监督管理能力建设情况；五是评价考核地方行政区域的产业结构调整情况和产业布局优化情况；六是评价考核环境保护企业守法能力、公民环境保护意识、社会参与的支持和保障情况。

对于责任追究程序，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》首次明确了25种党政领导干部生态损害追责情形，并规定需要追究党纪政纪责任的人员，由纪检监察机关按照有关规定办理；需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的，由组织（人事）部门按照有关规定办理。司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。建议突破现有的立法模式，在《京津冀大气环境保护特别法》中作出一个指向性规定：“责任追究办法，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定实行”。京津冀地区可以统一追责程序，单独设立一个京津冀地区环境保护机构，由其对区域内领导干部环境保护职责履职情况进行考核，对于需要追究责任的，提请纪检监察机关、组织（人事）部门处理。

对于责任追究方式，可以借鉴《水污染防治行动计划》的规定，统一京津冀地区区域责任追究尺度。对未通过年度评价考核的，由京津冀地区协调发展领导机构约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促；对地方人民政府因为污染约谈两次以上，要追究相关责任人的责任。对有关地区和企业实施建设项目环评限批。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对环境污染事件的，以及干预、伪造数据和没有完成年度目标任务的，要依法依纪追究有关单位和人员责任。对不顾生态环境盲目决策，导致大气环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重，给予处分，已经离任的也要终身追究责任。