深圳2035：实现有质量效益的精明增长深圳新一轮城市总体规划编制初探

罗彦 中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师、高级规划师

总体规划的地位和改革趋势

建国以来，城市总体规划在各个时期均起到了非常重要的作用，大体分为四个阶段。计划经济时代，城市规划在国民经济社会发展中基本上起到了计划建设大纲的作用；改革开放前20年，城市规划成为城市各项建设的综合部署；2000年以来，城市规划上升到宏观调控的发展蓝图与公共政策层面；2010年，特别是十八届三中全会以来，城市规划更多地成为治理能力现代化的综合工具。这一系列变化鲜明体现了总体规划的地位与作用演变过程。

总体规划存在的问题既有技术问题也有管理问题，核心上还是体制机制问题。例如无法适应多样性与地域差异性；对市域管控与指导不足、以城市为核心；缺乏对农村建设的必要关注、以经济建设为导向；对社会及人的发展缺乏关注；缺乏有效的规划监督机制；强制性内容难以落实和监督；刚弹不分、事权不清晰；信息公开和公众参与缺乏；政策性不足、不适应实际管理需求；静态蓝图、缺乏动态实施机制；偏重技术性表达、规划管理法制不健全；编制内容过多、成果体系繁杂；审批周期长、刚刚批准就要变等。

2000年左右，第三轮城市总体规划编制改革兴起，如1991年《城市规划编制办法》出台，当时关注的重点在城镇体系、近期建设、强制性内容等方面。2005年城乡统筹规划、新农村建设规划，关注点在区域统筹、城乡统筹、环境容量方面。2007年总体规划评估、总体规划修改，关注重点在规划评估、规划修改、两规合一和公共政策。2017年总体规划改革创新、启动新一轮城市总体规划，关注重点变为全域管控、精简瘦身、事权法理、编审分离。这也预示着第四轮总体规划开始启动。

深圳的规划探索和价值

与特区共同成长的深圳规划，总是先于全国其他城市遭遇发展的新矛盾、新问题，逼迫率先探索编制的新方法、新模式。深圳是体现我国“四个自信”的践行案例，城市规划引领了深圳改革开放30多年的快速发展和城市化进程，创造了世界城市发展的奇迹，成为我国城市规划、建设和管理的标杆。

1．创新思维和创新理念

86版总规提出的带状组团结构适应不确定性的高速增长，超前布置基础设施标准，称之为弹性规划；96版总规则强调了实现全域规划，推动两规融合，四大新城组建功能区，前瞻性地预判战略节点，称之为全域规划；10版总规提出实现非用地扩张规划，采取底线管控和存量发展；提出管理服务人口和公共政策引领，称之为转型规划。虽然在三版总规实施效果上也存在这样或那样的问题和不足，但总体而言，深圳在规划思路的探索中进行了创新式实践和探索，起到了标杆作用。

2．创新管理和规划手段

结合规划编制思维和理念的创新，深圳的规划管理和手段也相应得到了改革，主要体现在：

（1）法定图则和标准准则制定，搭建 “一张图”管理平台，实现规划和国土的机构合一。

（2）较早探索发展策略-总体规划的编制方法。

（3）划定基本生态控制线与颁布管理办法。

（4）通过制定密度分区规划，迈向城市的精细化管理。

（5）开展城市更新规划和城市发展单元规划。

3．创新规划实施机制

为了加强与国民经济和社会发展规划的协同，深圳建立了“双平台”机制，取得了较好的效果，提高了项目建设投资和规划空间引导的协同效益。

4．深圳新一轮总体规划面临的现实条件

（1）发展理念发生变化。习总书记多次对城市发展和城市规划提出了新要求、新理念和新思路，各城市也都在落实生态文明和五大发展理念，城市工作上升新高度。

（2）发展动力发生变化。大多数城市实现从投资驱动放缓向创新驱动跨越、财富驱动增速的转变。

（3）发展阶段发生变化。城市发展规律面临到工业化向国际化和区域化转变，存量发展进入攻坚期。

（4）规划地位发生变化。总规的龙头引领地位受到挑战，守门员角色日益凸显，游戏规则面临挑战。

（5）技术路线面临调整。单纯的问题导向和目标导向容易导致战略路径错误，要依靠价值导向。

深圳本轮总规编制的思路转变

中央城市工作会议以来，国内关于城市发展和规划新理念讨论层出不穷。对于深圳而言，我们应该更加关注深圳实际，侧重务实转变城市发展方式，实现有质量效益的精明增长，以国际视野谋求发展新高度，建设可持续发展的全球创新城市为目标，打造深圳质量和深圳标准，以国际化和区域化为主线，以生态、创新和文化为引领，不断提升城市治理能力的现代化，提高城市的国际竞争力和宜居家园水平。因此，新一轮城市总体规划就是质量规划，通过精明供给，提升城市发展质量。具体从以下5个方面来实现。

1．新的资源观：从土地供给走向共建共享

深圳面临的一个严峻现状是，土地资源日益紧张，2014年底城市建设用地已达到市域陆地面积的46%。自2007年以来，深圳通过适度填海、在原特区外和临生态控制线地区寻求发展空间，总的建设用地面积已经接近2020年土规建设用地指标。

与此同时，深圳的区域投资能力和范围扩大，城市要素正在进行区域化布局，合力参与全球竞争，尤其是国家倡导的 “一带一路”沿线投资：华为等深圳企业谋划区域布局和全球收购，产业转移园区分布在“3+2”地区；港莞惠临深地区通勤客流也超过百万人次/日，并逐年增长；居住、旅游配套功能区域化布局，居住在莞、惠临深地区的深圳就业者规模约为6-8万，2016年深圳人贡献了惠州、东莞房产销量一半，周边房价持续拉高；人才（科技创新人才、干部）输出效益显现，特区模式开始输出。

因此，深圳新一轮的总体规划思路，必须确立全新的资源观，从土地供应走向共建共享：

引领粤港澳大湾区，共建丝路城。市以引领粤港澳大湾区发展为责任，深化深港在服务和科技等领域的合作；成为粤港澳大湾区的服务枢纽和科技创新中心；依托“一带一路”，联合香港积极走出去；建设港口联盟、工业园区和新城，稳步推动资本输出和模式输出等，在参与全球治理新格局中发挥先锋作用。

构建深圳大都市圈，强化核心职能。对标国际一流大都市圈高端化、区域化、国际化职能，强化深圳的文化创意、金融服务、科技创新、总部经济等核心职能，衍生职能、支撑职能应该在区域中进行布局。以构建港-深-莞-惠共同市场为重点，共建集合发展单元；改革区域协作机制和区域基础设施的供给侧改革，实现一体化发展和共赢。同时，从区域的角度重构深圳城市空间布局，实现多中心组团式网络化空间结构。

社会住房的共享，实现价值增值。积极推进集体住宅合法确权，纳入社会住房和保障体系，实现使用权的可持续利用，使业主、政府、公众可以共享城市增值，降低城市宜居门槛。如深圳已经推行的两个案例，一个是企业主导的“爆改”实践——对城中村农民楼的个性化改造后出租，例如“岗厦1980”等项目，形成可行的商业模式和独特的产品形态。第二个是政府主导城中村改造为人才公寓——水围国际社区，改造35栋城中村住宅，改造建筑规模约4万平方米，提供约600余套人才公寓，每套面积约67平方米。

工业空间的共享，服务创新经济。放松工业用地的价格管理和用途管制，加强工业用地的混合利用和工业建筑的功能兼容，进一步盘活和提质低效工业用地，服务创新经济发展。

2．新的生态观：从刚性管控走向功能引领

深圳于2005年率先划定基本生态控制线，开创了底线控制新思维，2013年基本生态控制线得到了进一步优化调整。但近年来，受到发展的压力，基本生态控制线面临侵占。

首先，在坚持基本生态控制线的前提下，合理加强生态空间的精细化管理，细划一、二级管理，划定生态保护红线的安全底线，实现功能引领。具体来说，按照政策要求，允许与环境保护相适宜的重大交通、市政设施、旅游设施、公园、现代农业、教育科研等六类设施；深度嵌入市民生活和城市体验，重视人与自然的良性互动和共存关系，将生态系统改善和宜居环境建设相结合，建构亲近自然的活力游憩系统，为市民提供休闲、娱乐、健身、创意文化等活动空间。促进生态+，实现有风景的地方就有新经济，发展生态经济和文化创意。

其次，实施海陆统筹，建设世界海洋城市，加强海域和海岸带利用，促进海洋文化和海洋经济发展，积极参与21世纪海上丝绸之路建设，参与国际海权治理。打造国际一流的滨海地区，提升滨海城市魅力。严格划定海洋生态保护区域，保护海洋生态环境，确定海域主导开发利用功能及兼容功能，分类保护和利用海岛，成为新兴产业和未来产业的重要选择。

3．新的创新观：从加法供给到乘法联动

创新从 “跟跑”向“领跑”转变。主要表现为创新能级跻身全球前列，企业创新实力强大，技术型创新主导，创新氛围浓郁和自主创新创业群体活跃。

未来在高成本挤压下，深圳的创新能否持续？首先，全球创新竞争力仍待提升。未来全球经济依赖科技创新驱动，深圳与全球创新中心“硅谷”仍有较大差距。其次，创新生态尚不完整，存在破碎化风险。缺乏基础创新和源头创新；本土培育科技和专业人才的能力不足；更新改造后的成本上涨瓦解现有低成本创新生态。另外，创新门槛提高，城中村等低成本“落脚” 空间逐渐消失；制造业企业外迁，产业“空心化”；高房价使外来人口无处安身，“挤出”人才，产业工人难以实现身份转变。并且空间、设施和环境尚无法满足创新创业人才对高品质的需求。

因此，首先需要加大供给“创新+文化”的软硬环境，提高创新效率，培育创新生态。要坚持优长板和补短板相结合。提高技术和应用型创新能级，提升创新企业竞争力，融入国际创新网络；加强高端制造业发展，培育新产业、新业态；完善创新服务，加强产权保护；保障创新活力，加强文化精神。补齐的地方在于引进科研机构，建设国家省市级重点实验室、工程实验室、工程研究中心和企业技术中心等创新载体，适度引进国内外高校，大力吸引创新人才，引进海外高层次创新人才（团队）。

其次，要加强创新链空间供给，促进创新要素乘法联动，助推创新实现“倍增效应”。如建设创新城区，在一个典型创新城区中，知识教育、研发是核心功能，由此展开其他社会、产业、文化功能设计。强调无论在产业、社会和文化功能方面，知识教育和研发的前后向链条都长，创新城区带动能力更足，这是科学园区远远不能比拟的。营造孕育创新的软硬环境、建设国际社区、融入国际文化、保障低成本创新空间。最后，构建创新链体系，促进创新要素乘法联动，助推创新实现“倍增效应”。构建创新走廊，串联城市服务、设计、研发、创业、生产节点，与区域生产和创新节点互动。

4．新的更新观：从资本导向走向人文导向

资本主导的城市更新呈现出高需求、高强度、高成本和高冲击特点。过去资本导向导致建筑规模激增（“再造一个南山”等），对公共设施和服务带来巨大压力；M0产业用地政策使 “去制造业化”趋势明显，低成本空间逐步消失，高租金商务、商业空间存在过剩风险；文化断层，国际风貌导向，本土文化个性特色消失；社会文化生态破坏，短期逐利，原住民、弱势生活主体（外来租客）和小微企业的“落脚”之地被拆除。

城市更新也带来了一些积极作用，包括建立了成熟的更新政策体系和实施机制，基本达成相对稳定的社会预期共识；提高了空间容量，促进土地集约利用，填补公服欠账，解决了部分历史遗留问题，保障了一定的产业空间；功能改变和拆除重建的政策灵活，但对复合再生的政策还不足。

下一步应该首先坚持有机更新。通过有机更新，给国际化供给空间。探索复合、活化、可再生的更新方式，关注社会影响，保障低成本和原生态空间，培育创新、产业活力空间，塑造地域特色和现代文化，促进国际化发展。

二是以人民为中心，从功能建设到活力营造。打造各阶层友好型城市。儿童友好型城市应该重视儿童服务设施和活动空间建设，提供优质的学校教育；打造儿童友好、独立安全的街道、社区、公园、住区环境，构建5分钟安全成长圈。精英友好型城市应该关注高标准的消费空间和充满活力的公共空间，如活力场所、运动场所、创意文化街区、无所不在的社交空间；为初期创新型人才提供廉租住房或低成本的人才公寓、低成本的创业空间场所、基本的公共服务保障；为成功创新型人才提供可支付的高品质居住区、高端的教育设施、高端的医疗设施等。老年友好型城市要实现老有所养和老有所乐，将家庭养老、社区养老和活动中心、医疗服务中心、康体健身区有机结合，实现15分钟健康圈。

5．新的治理观：从蓝图描绘走向过程管理

1996年版总规率先实现了全域蓝图的目标，但在具体实施过程中出现一些偏差，蓝图描绘的实施更加重要。但是治理方面也存在一些问题，包括深圳全域治理尺度不断细化，下层次细分区级和街道尺度，解决公共管理与社会服务资源配置与政府事权不匹配的问题。深圳的空间基础信息平台建设较好，全市建筑普查支撑真正从二维到三维认识城市，治理能力现代化需要进一步提升。

应按照“五个一”的要求，完善过程管理，实际上需要处理三种关系：

一是中央和地方的分权关系，实现分级管理、分类管控、层级督察和规划传导。深圳具有精细化全域管控的良好基础，下一步要建立城市设计对多层级的形态管控体系和机制。

二是政府和市场的关系，政府发挥规划引领和过程管理作用。建立发展指标一张表，完善多层级实施管控机制；建立空间政策和要素管控一张图，体现战略引领和刚性管控；搭建重大平台和重点实施行动，建立留白用地；完善近期建设规划和年度实施计划，实现多规合一。特别是针对未来诸多不确定性因素，政府应该提前谋划和应对，建立应对的治理机制。

三是精英和社会的互动关系，协作规划，多元参与。从孤岛模式到云模式，建立总体规划云平台探索；建设智慧城市，信息可查，方案互动、协同编制和全过程参与，实现规划进社区、规划进企业、规划进相邻地区的目标。

深圳的成功，过去体现在发展速度和效益上。未来深圳要实现伟大的城市则应该体现深圳的质量和标准——以人民为中心，将生态的功能化、空间的精细度、文化的先进性、环境的宜居性、创新的独特性和治理的现代化树立为衡量城市质量的新标准。对于规划工作而言有如下三点体会∶

坚持尊重城市发展规律的价值导向，能有序破解发展问题，实现发展目标；

坚持技术理想和理性的结合，应该高度关注土地政策，存量时代的土地制度改革，将重塑规划理论、对象、客户、规则和方法；

从经济思维转向城市思维，在未来不确定性情况下，以城市质量引领各项发展。