地票交易制度的运作框架、创新价值及其优化理路

吕云涛

摘 要：地票交易制度是重庆市等地近年来推进城镇化进程中在提高城乡建设用地利用率、耕地保护和城乡统筹发展等多重目标导向下的一种制度创新。这一制度创新有其示范价值，同时也面临一定挑战，需要在在土地发展权移转视域下探讨其优化理路。

关键词：地票交易；土地发展权移转；制度创新；耕地保护

中图分类号：F323.24 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 04

引言

党的十九大报告强调，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重”。破解“三农”问题，促进城乡融合发展的两大瓶颈性要素是土地与资金。如何贯彻中央要求坚守住十八亿亩耕地红线要求，如何满足城市经济发展建设用地的需求，如何保障农民分享到城市化与现代化的红利，这些都成为各级地方政府必须面对的问题。土地管理制度创新是可能解决这些问题的重要渠道。地票交易制度正是重庆市等地在这一背景下进行的一种制度创新。重庆市是地票交易制度的最初实践探索者，也是制度运行最成熟的地区。地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标〔1〕。重庆地票交易制度出台的直接政策依据是2008年6月国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，同年11月《重庆市农村土地交易所暂行管理办法》通过。通过复垦使得农村集体建设用地减少而可以产生地票，地票意味着可以获取相应的城市建设用地增加指标，建设用地指标背后对应的是土地发展权。土地发展权即变更土地用途进行非农开发或提高土地集约利用程度的权利。因此，地票交易制度本质上属于土地发展权的移转。依托地票交易流程，原农村集体建设用地因为复垦放弃了进一步开发的权利，这一放弃意味着可以将另一块土地变成城市建设用地从而获得了土地发展权。地票成为土地发展权移转实现的条件和载体。地票产生后需要在重庆市农村土地交易所通过公开竞购的方式进行交易，原农村建设用地权利人获得地票收入，开发商获得建设用地增加指标。地票交易制度中申请复垦农村集体建设用地的主体可以是拥有集体建设用地使用权的农民家庭、农村集体经济组织或其他组织。地票的购买方可以是一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，地票购入者可以在规定期限和开发标准下按购得的指标额度征收土地并开发利用土地。地票交易制度通过建立农村土地交易所，利用市场化手段，借助承载土地发展权的地票生产与交易，将土地发展权从地票生产区移转到地票落地区。地票交易制度是重庆市等地在城乡建设用地增减挂钩政策驱动下探索出的将宅基地等农村建设用地的土地发展权以地票交易的形式实现移转的一种土地发展权移转的具体实现形式。

一、地票交易制度的运行框架

重庆市地票交易制度在不断探索中形成了较为完善的运作框架，主要包括地票生产、地票交易、地票收益分配和地票落地等环节。

（一）地票生产

地票生产是指通过对农村集体建设用地复垦经过验收确认农村集体建设用地减少数量而产生的可以与之挂钩的城市建设用地增加数量的过程〔2〕。农村集体建设用地复垦的范围包括农村集体所有的宅基地、村庄设施用地、乡镇或村办企业用地等闲置或利用率不高的建设用地。农村集体建设用地复墾遵循以下流程：首先是复垦规划，由区县政府在市政府土地利用总体规划、城乡建设用地挂钩专项规划及复垦开发规划的指导下编制本区县每年的土地复垦规划；然后是复垦立项申请，由包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织等在内的土地权利人向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；最后是复垦质量验收，在土地复垦完毕后，复垦方向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请，验收合格后，复垦方向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。

（二）地票交易

地票交易的流程如下：首先是交易申请，申让方可以自行出具土地指标凭证或者委托代理机构出具土地指标凭证和委托书向农村土地交易所提出交易申请；然后是资格审查，农村土地交易所是进行地票交易的唯一合法场所（土交所按交易额的1%向买方收取交易服务费），由农村土地交易所对申让方进行资格条件审查；之后是交易公告，审查合格的待交易土地指标被纳入信息库，并及时向社会公布，通过《重庆日报》、重庆市国土房管局网站的“地票交易专栏”栏目或在土地交易所网站的“地票交易公告”栏目查询，公告时间、交易面积、竞买起始价等信息；最后是地票交易，一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人均可以成为申购方，可在地票公告期内在重庆农村土地交易所免费领取交易文件参与由土地交易所组织的竞购活动，竞买成功的签订成交确认书后按时收缴支付地票价款，结算地票价款并核发成交通知书。

（三）地票收益

地票收益分配环节中，地票价款全部用于“三农”，分为两个部分，一是宅基地及附属设施用地复垦产生地票的，地票价款扣除复垦成本外，净收益部分85%直拨给农户、15%划归集体经济组织，土交所扣除区县已预付给原土地相关权利人价款后，委托银行将款项直拨至农户和农村集体经济组织账户〔4〕。二是农村其他建设用地复垦产生地票的，地票价款扣除复垦成本外的净收益，扣除区县已预付给原土地相关权利人的价款后，由土交所委托银行将款项直拨到农村集体经济组织账户，价款用于农村社会保障和新农村建设。

（四）地票落地

地票落地是指地票所体现的可以增加的城市建设用地指标落实到具体的地块上。按规定地票指标只能用于增加等量城镇建设用地，地票落地时地票价格可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费两项用途。因此，地票使用方可以在土地总体利用规划和城乡总体规划范围内规定的地块选定建设用地项目向政府申请办理征转手续，目标土地被征为国有后通过“招拍挂”的法定程序被出让。地票使用方并不具有目标土地“招拍挂”过程中的优先权，存在竞拍失败的可能。地票可以由地方政府购回，但只支付本金。

二、地票交易制度的创新价值分析

（一）为多重政策目标的实现提供一种制度可能

第一，为统筹城乡建设用地利用乃至逐步建立城乡统一的建设用地市场提供一种制度可能。地票交易地票制度以“城乡建设用地增减挂钩”政策为基础，以地票为媒介，建立起城乡建设用地沟通联系的市场化渠道，促进了土地资源的优化配置，提供了在现行土地制度框架下统筹利用城乡建设用地的可能性。地票交易制度为农村闲置建设用地退出提供了合法市场化的路径。第二，为保护耕地提供了一种新方法。重庆市山地多，耕地少、人口多，耕地保护任务严峻。通过地票交易制度，重庆市先将农村集体建设用地复垦为耕地然后再新增城市建设用地，实现了耕地的“先补后占”，一定程度上缓解了城镇化发展用地需求与耕地资源保护之间的矛盾。第三，为农村分享城镇化红利提供更具兑现性的途径。重庆市规定地票交易后的价款收益分配全部用于“三农”，全面助力农民市民化、农业现代化和新农村建设。农民如果申请宅基地复垦，除了获得地票交易价款，还可以参与复垦得到一定人工费，并优先承包使用复垦形成的新耕地，搬迁入新型农村社区或城镇可以享有更好的公共服务。村组集体也可以获得一定收益，一是经过复垦增加了集体所有的耕地数量，二是复垦宅基地产生地票的净收益的15%也划归农村集体经济组织。

（二）坚持市场主体地位与发挥政府引导作用是制度创新有效运行的关键

第一，坚持市场主体地位，实行市场化交易机制，为这一制度创新顺利推进赢得了公众支持与认可。地票价格的形成机制成为该项制度能否走向公平的关键。地票交易制度中，农民成为地票交易的市场主体，政府综合各种因素只确立地票的基准价格，最终成交价格交给市场让地票在农村土地交易所中竞拍形成，农民权益得到更好地保障。第二，发挥政府引导，强调政策配套，是这一制度创新顺利开展的必要保证。地票交易制度是在统筹城乡发展的背景下土地利用制度的一项创新。地方政府是制度的设计者，也是制度运行的引导者，还是制度运行前期、中期和后期的监管者。地方政府在复垦规划与验收、交易组织与竞拍、收益分配、指标落地等全过程中发挥着重要的引导、监管、监督的作用。政府角色的准确定位，保证了制度的顺利开展。地票交易制度中地方政府不是地票交易的直接主体，让农民与开发商在农村土地交易所完成交易，让市场机制在最关键的环节发挥了资源配置的作用。政府为地票交易搭建市场平台，为各方创造一个公平公正的交易环境。地方政府准确的引导是土地要素市场步入正轨和土地管理制度革新不可或缺的。政府及时进行相关制度配套建设是土地管理制度改革与创新的重要保障。重庆市为配合地票交易制度的推行及时修订出台的户籍管理、宅基地退出办法、社会保障等相关配套制度。这些配套制度的出台为地票交易制度的持续、健康运行起到了很好的保障作用。

（三）现行土地制度框架有实施土地发展权移转的一定空间

地票交易制度是在现行土地制度框架下的制度创新。地票交易制度下，农户可自愿申请将其闲置、废弃的宅基地及附属设施用地复垦用于地票交易获得地票收益分配的同时保障农民不会失去对土地的使用权，在原宅基地及附属设施用地复垦为耕地等农用地后仍留在农村的原宅基地使用权人可保留承包权，优先对复垦土地进行承包经营；整合了集体闲置或者废弃建设用地并将此类土地使用流转后，农民集体组织并不丧失对土地的所有权。通过地票的设置，提供了宅基地等农村建设用地的土地发展权移转的途径，这些土地本身没有直接行使进一步开发的权利，但通过复垦为耕地后而产生地票，从而获得了地票交易收益，这些收益即为其土地发展权移转的价格。而土地发展权在地票落地区得以行使。地票的设置，使得土地权利不仅可以反映土地固定使用性质后的占用、使用、收益和处分等基本权利，而且体现出了土地变更土地用途后而产生土地增值收益的分享。土地权利制度的内容从静态走向了动态，从平面走向立体。因此，长期被压抑甚至剥夺的农村土地发展权在现行土地制度框架下依然有可以实现的可能性。

三、地票交易制度的优化理路

地票交易制度创新有平衡多重政策目标的价值，同时也面临复垦耕地质量难以保证以及因过度依附现行制度而导致其未来走向具有不确定性等问题。从长远来看，借鉴国外土地发展权移转制度，建立我国本土化的土地发展权移转制度，是这一制度创新的最终归宿。构建中国土地发展权移转制度，是一个系统而复杂的工程。在土地发展权立法短期内不能到位的情况下，将土地发展权移转作为一项政策工具或新兴制度来使用价值很大。地票交易制度需要重点在以下几个方面进行调整与改进：

（一）借鉴国外土地发展权移转制度，健全与完善地票交易市场

第一，培育与发展地票二级市场，提高交易的市场化程度。国外土地发展权二级市场比较发达，比如美国的土地发展权银行制度就比较成熟。土地发展权银行作为交易的中介机构，由政府注入启动资金，为土地发展权的购买和出售提供了一个良好的交易平台〔3〕，保障了土地发展权移转交易的灵活性。土地所有者可将土地发展权先出售给土地发展权银行，土地发展权银行再在合适的时机将土地发展权转让给开发商。农村土地交易所为地票的交易提供了一个交易平台，但是地票获得了地票并不意味直接获得城市建设用地使用权，还需办理征转手续完成招拍挂程序，地票持有者有竞拍不到相应地块出让的可能。因此，地票交易有一定风险性，尽管政府可以收回，但地票持有人只能拿回本金，有利息损失，预期开发收益也无法实现。可以建立类似于美国土地发展权银行的中介机构，建立地票交易的二级市场，使得地票持有者可将地票在一定范围内进行转让，有助于进一步激活地票交易市场。第二，完善价格形成机制，规范土地发展权的价值评估。地票交易价格的形成主要通过在土地交易所的拍卖决定的，地票最终成交价受到短期内甚至是一次性需求量影响很大，这对土地发展权价值的反映不够客观。在短期内市场尚不健全的情况下，地票价格的形成可以考虑市场确立与专业评估相结合的方式。可以考虑借鉴国外土地发展权价值确定的方式，聘请专业的土地评估机构对土地开发前后的价值进行评估，评估差额扣除一定复垦成本等确立为基准價格。竞拍价格偏离基准价格幅度过大时，可以停止本次交易。第三，完善地票交易方式，拓展地票交易区域。国外土地发展权移转，土地发展权交易双方一般是土地发展权直接所有者与最终使用者，移转过程比较简单。地票交易制度非常复杂，地票的产生和交易都比较复杂，交易时一般是很多地块打包进行竞拍。这样的交易方式增加了农民个体直接作为地票交易的申请人的难度，需要进一步优化设计，以让农民更为直接地进入地票交易市场。地票交易区域在规划许可的范围可以进一步探索如何拓展，城市群和城市带等范围内试行可能是解决这一问题的切入口。

（二）强化农民地票交易收益主体地位，切实保障农民土地发展权权益

土地发展权制度的确立是有效解决土地增值收益归属诱发冲突的途径〔4〕。国外土地发展权归属明确，权益清晰。美国土地发展权归土地所有者所有，土地发展权移转收益则全部归属于土地所有者。我国现行土地权利制度本身没有明确出土地发展权的概念，土地用途管制等制度实际上将土地发展权限定为国家的权力，城市土地本身就归国家所有，疑义不大，而集体所有的农村土地的土地发展权到底归属给谁争议比较大。中国农村土地权利体系的构建，必须把农民权益作为第一位考虑要素〔5〕。农民的权益主体地位必须坚持，土地发展权移转收益必须首先倾向于归属农民。对于复垦宅基地获取的耕地应该明确依然归集体所有、使用权归农民。从保障农民权益的角度出发，对其运作程序等逐一进行优化。地票从生产到交易经过了非常复杂的过程，其中地票的生产付出了比较大的复垦成本，复垦成本是否要从移转收益扣除，农民和农村集体组织是否要为政府主导过程买单是有疑问的。地票落地区的失地农民的补偿是按照现行征地制度进行的，他们的土地发展权收益并没有得到应有的补偿。即使在现行土地制度不做重大调整的情况下，地票交易的收益分配机制也需要进行完善。复垦地区农民和地票落地区农民的土地发展权权益都要给予保护与补偿。不管土地发展权移转过程多么复杂，只要给农民、开发商和地方政府等土地发展权移转相关方一个平等对话的平台，经过充分地协商沟通，各方会找到一个利益平衡点，农民的权益便能得到比较有效的保护。因此，要提高地票交易的信息公开力度，鼓励农民直接参与到地票产生与交易的各个环节中，进而保障好农民的土地发展权权益。

（三）加强政府对地票交易的监督与监管，全面促进政策目标的真正落地

地票交易的目的是通过制度创新促进城乡建设用地均衡利用、更好地保护耕地以及统筹城乡经济社会发展。这些政策目标的真正落地，需要进一步加强政府对地票交易的监督与监管。搭建交易平台，成立价格评估机构，监管市场交易都是政府应有的职责。市场机制只解决了地票价格的达成。地票的产生区是否因此真的开发受到限制，复垦耕地质量能否得到保障，农民权益是否在最大程度上得到了维护，这些都需要政府组织力量去跟踪监控。要加强政府对政策目标落实情况的监控，健全与完善地票交易制度运行的绩效评估机制。必须防止地票交易制度等土地发展权移转过程异化成地方政府为获取建设用地指标而强迫农民上楼的合法手段，政府的相应配套政策改革必须到位。如果产业园区建设、就业帮扶和社会保障等政策不能跟进，失去土地的农民只是简单地被上楼，很可能会诱发新的社会矛盾。在地票交易等类似土地发展权移转项目设计中，如何将其与农业现代化、新型工业化和新型城镇化等相互结合，促进以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的构建，是需要关注到的要领。

〔参 考 文 献〕

〔1〕重庆市人民政府关于印发重庆农村土地交易所管理暂行办法的通知〔J〕.重庆市人民政府公报，2008，（24）：7-13.

〔2〕丁新正.农村集体建设用地流转的重点、难点和对策——兼评重庆农村土地交易所的运作〔J〕.重庆交通大学学报：社会科学版，2009，（04）：47-50.

〔3〕马韶青.土地发展权的国际实践及其启示〔J〕.河北法学，2013，（07）：77-84.

〔4〕王育紅，刘文海.土地发展权的法律性质〔J〕.河北法学，2017，（04）：134-140.

〔5〕苏艳英.英国“地产中心主义”对中国农地体系构建的启示〔J〕.世界农业，2016，（08）：21-25.

〔责任编辑：孙玉婷〕