我国官员财产申报制度研究

王幸福 李探

摘 要：官员财产申报制度是建设廉洁政府和防范官员腐败的有效途径。我国目前并未建立完善的财产申报制度，现有的财产申报规定存在着法律、制度亟需改善等问题。本文从做好顶层设计、做好申报环节设计、消除官员对财产申报存在的顾虑以及学习借鉴国外财产申报制度的成功经验四个方面入手，以更好推行官员财产申报制度，为我国官员财产申报制度的确立与完善奠定良好基础。

关键词：财产申报；监管；腐败

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 03

官员财产制度被世界大多数国家公认为是反腐的“终端利器”和“阳光工程”。财产申报制度对制约和规范政府公务员行为以及打造政府和公务人良好形象作用巨大。目前，美国、法国、德国、意大利、俄罗斯、澳大利亚、新加坡、泰国、印度、日本、韩国以及中国台湾和香港相继确立了此项制度。2005年10月中国成为《联合国反腐败公约》缔约国，《公约》第52条第5款明确规定“各缔约国应考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效财产申报制度，对不遵守申报制度国家与地区实行适当制裁，缔约国还应考虑采取必要措施，允许本国主管机关在必要时与其他国家主管机关交换各种资料”〔1〕。为与国际通行的反腐败制度接轨，中国必须学习和借鉴国外成功反腐败制度，加强反腐制度建设。

一、我国官员财产申报制度概述

（一）官员财产申报制度的概念

财产申报制度概念从学术术语能看到公务员财产申报、个人财产申报、领导干部家庭财产申报、政府部门人员财产申报、家庭财产报告、官员财产申报、财产登记或利益登记等不同说法。笔者认为其基本内涵是：拥有一定权力、级别或具有特定职务或资格的官员及其一定范围的家庭成员，在该官员任职期间及虽然离职但其职务之直接影响尚未消失之前，依法向主管机关申报规定范围内财产，从而避免利益冲突，预防腐败的制度〔2〕。

财产范围是财产申报制度所关注的对象，申报财产不应违反“私有财产神圣不可侵犯”，确切地说是“公民合法的私有财产不受侵犯”《中华人民共和国宪法》第13条宪法原则〔3〕，划定财产范围意味官员财产申报可遵循一定标准和要求。另外关注的是申报主体即官员。在我国财产申报制度探索过程中，各类法律文件相继使用“国家行政工作人员”、“领导干部”、“党员领导干部”的提法，学术研究中使用过“国家公职人员”、“公务员”等用语。上述“提法”或“用语”在涉及主体范围上有交叉，但各有侧重，总感觉语义含糊，而且作为财产申报的主体，就各国实践看，并不是所有国家公职人员或议会议员都进行财产申报。当代中国把分布于党、政、军、法四大体系中拥有一定权力、具有一定级别或资格的所有应该进行财产申报主体界定为官员，即县级政治权力结构以上的（包括县级）所有正副职主管领导（或具有相应级别）或具有特定职务或资格的公职人员。

（二）我国官员财产申报制度问题

一是官员财产申报制度法律地位低，官员财产申报制度没有达到法律层次，而是以党内法规、政府规章形式为主〔5〕。二是我国已经出台许多党内法规、政府规章要求官员申报其个人财产，迄今已经制定出台的制度未有效执行。三是与官员财产公开公示等相关制度缺失，虽然对官员财产报告进行了规定，但“只报告不公开、不公示”现象严重削弱该制度应有的影响力。

二、我国实施官员财产申报制度阻碍因素

最近几年，中央反腐败力度愈加猛烈，民众的主人翁意识增强，出现了对腐败“零容忍”之风，对于官员财产申报与公开制度的呼声也愈加强烈。官员财产申报在中国的探讨已长达20多年之久仍未出台，可见阻碍范围之广、力量之大。

（一）法律方面

1.规范性文件法律地位低

当前财产申报制度方面的文件是2010年5月国务院公布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，各地纪委、组织部、市委或县委发布的通行于各地方的相关规范性文件，由于中国政治权力结构的特性，导致地方文件对中央文件存在着严格路径依赖。上述规范性文件在具体执行中，均存在着不同层次的問题，各种规定仍是基本以党纪、政纪要求的形式出现，没有完成法律层次的突破。

2.法律规范不得与党纪相抵触

党纪在当代中国的政治、法律、政策和道德体系中都会得到不同程度的体现，在某些情况下，党纪还会渗透到法律、政策以及道德体系之中。中国共产党不能制定法律，但可通过制定立法指导思想指导中国法制建设。中国的财产申报制度主要以党内纪律和加强廉政建设的性质出现的，它与现实的诸多法律存在不协调甚至抵触就在所难免。财产申报制度欲有所突破，须在指导思想与技术上协调好相关法律与党纪关系。

（二）制度方面

1.制度建设中的困难

首要在于财产申报制度目前仍然未全面落实。与财产相关的个人信用制度、公务员工资制度等本身存在不同程度的问题。财产申报制度是否有良好的效果、能预防腐败，不仅看这项制度本身如何，一项制度的从设计到出台与该项制度的设计水平有联，但与这项制度所处的各种环境尤其是政治环境的状况如何，最终关乎到这项制度能够实行和延续。

2.官员个人隐私权对财产申报的挑战

把保护隐私权作为拒绝申报并抵制财产申报制度的建立，也是财产申报制度难以推进的重因。官员的权力是来为人民服务的，但权力一旦得到并缺乏监督，就可能成为损害民众利益的邪恶力量。要对官员进行监督，首先了解官员个人信息情况、权利范围、行使力度和拥有的财产价值等情况，这些内容显然也包含个人隐私。官员信息包括财产额度在内的个人信息具有公共意义，官员的一些私人信息要被公众知道，更要的是不能瞒报其财产数额，否则意味着对公众的知政权侵犯和践踏。现实生活中这却是出现在法律制度上的一个纰漏：在保障民众的知政权、公众利益的同时又要维护个人的隐私。官员往往以此为借口阻挠财产申报制度推进。

（三）主观认识方面

1.长期“官本位”思想，官员数量众多

在我国，利益获得者在主观上抵制财产申报制度的实施，所以当我们进行官员财产申报制度的推行与改革时会受到很大的阻力。“官本位”思想在我国当代依然存在，公职人员和社会公众的主观意识长期受到影响，官员行使公权力为自己谋私利，这种假公濟私的现象屡见不鲜。我国的官员群体庞大，不同等级的官员所获得的种种特权和利益也是巨大而丰厚的，而某些官员群体的既得利益必然受官员财产申报公示的揭露，使人民群众有机会对其财产状况进行监督，甚至把其中以前不曾披露的不法收入给予剥夺，是一个非常巨大的打击。当改革关乎到官员自身利益，官员群体总是想方设法阻扰改革的顺利推进，而他们手中又实际掌握着人民赋予的代表权利，这恰恰能决定着各类措施与法律法规的实行，从而增加了财产申报制度的出台的难度。

2.民众对官员腐败的愤怒、对反腐的期待

官员财产申报制度被社会公众寄予太多期待，这也是官员财产申报制度在中国推行比较艰难的一个重要原因。公众抱着过高的期待，政府的矛盾心理往往会在此时产生。如财产申报真正全面推行，社会矛盾是否会因民众对官员腐败的态度而趋于激化，从而引发更大争议。监督行为的实施总会受到公众态度偏差的影响，官员财产申报制度的有效推行也受其影响。总而言之，在全国范围内推行官员财产申报之所以未能实现，也是有着现实的原因，各种忧虑对中央政府来说也需要认真对待，推行定要三思而后行、慎之又慎，最终拿出最佳方案。

三、推行官员财产申报制度的途径

我国廉洁政治建设应该把官员财产申报制度作为重要的途径。尽管很多阻力使得官员财产申报制度的推行存在着重重困难，但是立足于中国实际情况的官员财产申报和公开制度必须尽早地建立起来，最重要的是我们要找到推行官员财产申报的适当途径。

（一）做好顶层设计，把官员财产申报制度纳入法制轨道

官员财产申报制度建立必要条件是做好顶层设计，制定配套的法律法规就是最大的顶层设计。近几年财产申报制度的相关规定得到不断完善和更新，细化和具体内容使之更加充实，这和一些地方积极主动的尝试和探索分不开的。我们应肯定这些努力，它们的试点工作提供的宝贵经验是不言而喻的，但各地试点难以持续的主要原因是运动式的制度推进，缺乏国家法律依据和中央政策的明确支持，难免落入“人亡政息”或“人走政息”的困境〔6〕；自上而下的全局改革路线是改革顺利推行的关键，事实证明，自下而上的改革缺乏推动力。

（二）制度建设要做好申报环节设计

申报对象、申报内容、公开、监督、问责这五个要素是一个完整合理的官员财产申报制度所包含的内容。现在的情况是能做到向组织内部公开，但向社会公开这个我们强烈呼唤的核心环节仍未到来，这是不能接受的。我们没有一整套完整的官员财产申报制度，根本无所谈起。要出台相应的契合我国国情的申报制度必须做到以下方面：一是明确申报主体的具体范围，要明确哪些人员应该进行申报，依照我国公务员法规定和有关公职人员的界定来进行确认。二是明确申报内容，把公务员的财产进行量化分析，进行合理分类，列入申报内容的包括官员及其家属与企业等有盈利关系、关系变动等情况。三是明确公开方式，既要内部公开又要外部公开，必须接受社会舆论监督。只有公开才是财产申报制度的灵魂，只有公开才能保证公职人员的财产清楚地展现在阳光下，这样财产申报制度才会将腐败恶行暴露在公众面前，从而形成抵制腐败的良好运行机制。四是要明确规定对申报内容监督审查，要确保申报制度有效运行可以通过设立具有一定独立性的监督机关来作为保障，使各级监察机关负责所在单位的下级申报，并以受理机构的形式存在。

（三）把消除官员对财产申报疑虑作为思想教育的重点

我们可以看到当前财产申报制度在我国推行的不顺情况下，要打消官员对财产申报和公示存在的顾虑，重要的是对官员陈旧观念进行“大扫除”。现情况下官员对公开自己财产仍心存顾忌，因为无论是自己合法的私人财产或者不能证明合法来源的财产，民众的质疑总少不了，甚至他们还担心有人怀着邪恶目的用网络等媒体对其勒索，不可否认这些行为对其家庭财产有着不利影响，特别是安全方面，官员个人的发展前途在一定程度上也会被影响。因此通过组织学习和培训化解当前存在的错误思想及抵制的心理是必要的，让官员们真正认识到，公众对官员的财产的关注和存在质疑是对其监督的一种方式〔7〕；当然官员也有通过司法或其他规范渠道保护自己的合法权益的权利。另一种方式是证明自己财产来源的正当性，从而达到消除公众质疑的目的。在我们看来，官员财产要经得起在阳光下公开的考验，这是民主社会的必然要求。

（四）学习借鉴外来成功经验

大多数国家为了规范官员财产申报制度都选择通过立法的形式进行，其一是有些国家把财产申报法作为专门法律来制定，其二有些国家把财产申报的合法地位写入宪法。只有这样，才能保障这项制度的顺利运行，这样官员财产申报的明天才会更加光明。把现有属于政策性规章财产申报制度尽快提升到有法律地位程度，尽快起草和出台有关官员财产申报制度的相关法律，这样既能发挥该制度的作用，又保障该制度的权威性。

四、结论

官员财产申报制度是一种防范和惩治腐败的有效途径，面对改革开放后的与日俱增的贪腐情况，严打只是治标。十八大之后的反腐结果的确让民众欢欣鼓舞，反腐方面可以说是重拳出击，猛药治病。上到正国级，下到乡科级都包含在内，称之为“老虎苍蝇一起打”一场大反腐。从现实的效果来看我们的确需要这样的行动，但是从历史上的经验可知随着时间的推移强权者推动的行动不如制定好的制度可持续。从长远看反腐需要制度化、建设廉政需要有效的制约机制起作用。显然官员财产申报制度在我国实行是人心所向、反腐败的内在要求，应该及早做好出台的准备，才能有效预防和减少腐败现象的发生。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨宇冠.联合国反腐败公约解读〔M〕.北京：中国人民公安大学出版，2004：12.

〔2〕刘志勇.中国官员财产申报制度研究〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2013：26.

〔3〕中华人民共和国宪法（全文）〔DB/OL〕.人民网.http：//legal.china.com.cn/2013-09/04/content_29923357.htm，2013-09-04.

〔4〕张龙云.专家建议官员财产申报顶层设计不宜搞双轨制〔DB/OL〕.中国新闻网.http：//www.chinanews.com/gn/2013/01-24/4518365.shtml，2013-01-24.

〔5〕胡建.让阳光照在官员的财产上〔N〕.法制日报.http：//news.sina.com.cn/o/2010-05-11/082417492754s.shtml，2010-05-11.

〔6〕张成福，边晓慧：重建政府信任〔J〕.中国行政管理，2013，（09）.

〔7〕陈剩永.官员财产公开的困境与出路〔J〕.浙江人大，2012，（09）.

〔责任编辑：张 港〕