乡镇行政体制改革的方向和途径

徐阳

〔摘要〕 乡镇行政体制作为国家行政体制的重要组成部分，其完善与否直接影响着基层的和谐与稳定。目前，有关乡镇行政体制的理论研究成果较为丰富，但在实证研究方面有所不足。基于山西省L县的实证分析表明，乡镇行政体制在改革过程中仍然存在着如机构臃肿、权限划分不清、依法行政意识不强等问题，且这些问题带有普遍性。为此，必须深入探索完善乡镇行政体制相关法律法规，积极推动乡镇行政组织体制改革和行政权力体制改革，深化乡镇行政体制改革的理念，进一步助推我国行政体制改革的进程。

〔关键词〕 乡镇行政体制；机构臃肿；制度缺失；依法行政

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）01-0070-04

作为政治体制的重要组成部分，行政体制是行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和，主要包括职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等内容。乡镇行政体制作为国家行政体制的组成部分，对国家政治、经济、社会等各方面的发展具有极其重要的意义，其完善与否直接影响着基层的和谐与稳定。改革开放以来，我国的乡镇行政体制改革为经济社会的迅速发展作出了巨大贡献，但也应看到，当前整个社会正处于转型期，基层形势也有了明显的变化，而现有的乡镇行政体制在运行过程中已经陆续暴露出大量亟待解决的问题。通过文献检索可以看到，本领域的理论研究成果较为丰富，但在实证研究方面仍有所不足，有待进一步深化拓展。本文拟通过对山西省L县下辖乡镇的实证分析，总结归纳当前乡镇行政体制普遍存在的突出问题，并提出了相应的对策建议。

一、乡镇行政体制的相关理论研究概述

在关于我国乡镇行政体制的相关研究中，学者们从不同的视角出发，指出了我国乡镇行政体制存在的各类问题，提出了构建行政体制改革路径的多种设想。部分学者通过对乡镇行政与农村基层管理之间关系的剖析来解读乡镇行政体制改革的方向；也有学者认为，乡镇行政体制与其所属的县级政权密切相关，应通过合理配置县乡职权以推动乡镇行政体制改革。

通过对乡镇行政与农村基层管理之间关系的剖析来解读乡镇行政体制改革的方向，是本领域研究的主流路径。代表性文章包括张新光的《中国乡镇行政管理体制的历史沿革及其启示》、李海金的《乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动》、黄杰华等人的《对乡镇行政权与村民自治权良性运行的几点思考》、徐大兵等人的《论乡镇行政管理与农村基层群众自治组织的有效衔接和良性互动》等。其中，张新光通过对20世纪“现代国家政权建设”中我国出现的四种乡镇行政管理模式的总结回顾，认为应通过改进领导方式，完善村民自治制度，改善公共服务质量，培育经济中介组织，加快建设“法制型、民主型、服务型”的乡镇政府 〔1 〕；李海金认为，农村基层管理领域中的权力运行受到制度、体制和环境等因素的交叉影响，乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权存在着“非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向”，应通过立法形式明确乡镇政府与农村社区的关系和权限，以加强两者之间的衔接与互动 〔2 〕；黄杰华、徐大兵认为，乡镇政府与农村社区关系中存在着“过度自治化”和“附属行政化”等各类问题 〔3 〕，这源于其所受制度供给缺失、压力型体制和传统惯性等方面因素的影响，应通过立法明晰权责职能的边界、完善政府职能、培育自治组织、改革干部任用考核办法、实行政务公开等手段加以克服 〔4 〕。

通过研究县乡职权的合理配置来探索乡镇行政体制改革的方向，是近年來本领域研究中出现的一种新路径。代表性文章包括王修达的《乡镇行政管理体制改革的方向》、潘维的《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》和殷存毅等人的《新型城镇化与乡镇行政管理体制改革》等。王修达认为，乡镇行政管理体制改革的主导方向不在于缩减乡镇自身的财政支出，精简乡镇政府机构与人员，而在于寻求更为合理的县乡政府职能分配 〔5 〕；潘维质疑了部分学者对“乡镇行政体制改革”内涵的阐述，认为“海选”与农村基层政权的“合法性”并不存在着必然的联系 〔6 〕；殷存毅等人也认为，分权与基层公共服务的改善不存在必然的因果关系，而且分权可能导致基层经济发展的低效，因此下一步乡镇行政管理体制改革应着力县级政府的统筹规划，同时针对性地发挥乡镇政府在公共服务方面的自身优势 〔7 〕。

另外，本领域的代表性论文还包括钱振明的《乡镇行政系统的运行机制及其优化》、唐庆鹏的《强镇扩权：深化乡镇行政体制改革的新近探索与实践》、杨顺湘的《我国乡镇行政管理体制改革研究》等。钱振明认为，乡镇行政体制改革的目标在于使政府在复杂和动态的环境中能“始终保持良好的有效驱动和管理经济发展的能力”，未来应理顺党政关系、政经关系、条块关系等各类乡镇行政中的现实关系 〔8 〕；唐庆鹏介绍了近年来乡镇行政体制改革中出现的浙江模式、广东模式和江苏模式，指出了各地实践在发展定位、权力承接以及改革的扩散和持续等方面存在的问题 〔9 〕；杨顺湘通过回顾总结学界在本领域研究中形成的撤销论、保留论、自治论等主要观点，指出应着力构建“区镇合一、镇改街、镇管社区、社区共治、网络化”等新型乡镇行政模式 〔10 〕。总之，乡镇行政体制的相关理论研究，为优化乡镇行政体制的实证分析提供了理论支撑，对乡镇行政体制改革具有重要意义。

二、L县乡镇行政体制的现状与问题分析

自新中国成立以来，我国乡镇行政体制的变迁总体上经历了三个阶段。第一阶段是新中国成立初期，农村实现政社合一的公社化，公社下设生产大队，生产大队下设各生产队及民兵连等组织，生产队是基本的、独立的核算单位，该套管理组织构成了当时我国农村组织体系的微观层次；第二阶段是改革开放后，我国大力推广以包产到户为代表性特征的家庭联产承包责任制改革，这使得原有的乡镇政权体系迅速解体，原有的生产大队及生产队改为行政村或自然村，以党委和人民政府为代表的新体制得以建立 〔11 〕；第三阶段则是国家取消农业税至今，我国通过逐步划分行政权力，理顺中央、地方、基层政府的职权界限，力求进一步调动基层建设的积极性 〔12 〕。

本文通过考察山西省L县在第三阶段中的乡镇行政体制改革过程发现，L县在本次改革中通过乡镇撤并、人员分流、机构精简等手段，使在编人员总数下降了44.70%。总体而言，通过本次改革，L县取得了预想的效果，成功增强了乡镇驻地的区域中心作用，吸引乡镇企业向镇转移集中，发挥了规模聚集效应，加快了小城镇建设的步伐，有利于乡镇经济和社会的加速发展。但同时也应看到，这些改革措施并未彻底解决人事管理混乱、职责划分不清、人员观念落后等根本性问题。本文从行政体制的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等方面入手对这些问题进行分析。

（一）乡镇行政机构臃肿，财政困难

在乡镇机构设置方面，L县各乡镇设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇还设有政协联络组，其中，乡镇党委内部设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联，乡镇政府内部设有政府办公室等2至4个综合管理机构。此外，乡镇还存在数量庞大、管理方式多样、人员身份复杂的“站、所”，如县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所等，乡镇管辖的文化站、广播站、农机站、防疫站、兽医畜牧站、种子站，等等。总的来看，L县虽然通过机构精简和人员分流减少了机构的数量，但未能合理地根据社会经济发展的变化设置机构与安排编制。另外，L县现行的行政体制和财政体制的矛盾较为突出，行政体制的政权事权较大而财权很小，这使得本就臃肿的乡镇机构处于入不敷出的困境之中，导致大多数乡镇财政成为“吃饭财政”。

（二）乡镇行政管理的权限划分既不够合理，又未能有效落实

首先，在机构职能方面，L县目前的乡镇机构设置存在明显的条块分割和职能不清现象，其行政组织体系的纵向结构难以适应当今社会发展的需要。可以看到，L县的乡镇政府对本辖区内事务的管理权限是极其有限的，有限的权力与重大的责任不对等，有些理应下放给乡镇政府直接管理，却被上级职能部门所把持。在实际过程中，一方面，公安、邮电、交通、工商、税务、林业、粮食等乡镇机构都由上级政府部门直接管理或设置为派出机构，其人员、财务和业务管理权都分属上级政府部门，乡镇对本地大部分部门缺乏管理权限；另一方面，这些部门如果存在问题，乡镇政府不但难以对其进行有效管理，而且还要承担连带责任。其次，在人事管理方面，L县并未完全遵循相应的人事管理制度，而是主要依靠上级对下级进行的粗放的指令和督导，同时，在行政体制改革后，分流的人员大多赋闲在家，仅从事一些基本农业生产活动，一部分有知识有技术的分流人员没有得到再次启用，这也是对人力资源的一种浪费。

（三）乡镇行政人员的依法行政意识不强

在L县现有的乡镇行政组织体系中，由于行政工作人员尚未树立成熟的依法行政理念，缺乏足够的依法行政意识，存在较为严重的人治、特权、“官本位”等封建思想，同时，又缺乏完善的程序制度加以保障，因而使得乡镇行政管理手段长期处于落后状况，行政执法主体混乱，越权执法、违法执法、暴力执法等现象时有发生。其中，不少乡镇在当前的市场经济条件下，仍沿用原有传统的行政手段、计划经济模式对村委会开展的某些生产项目指手画脚，对农民的经营活动只给予行政指令，却不提供与其相应的生产、技术方面的信息。在实践中，一方面，大部分村委会也未能很好地发挥应有的作用，这在一定程度上源于村委会承接了乡镇政府的大量行政事务，部分忽视了自身的组织建设，未能依照《村委会组织法》的规定，定期召开村民代表大会，对村内的事务进行民主决策管理；另一方面，这种情况的存在，也使乡镇政府不得不拿出很多精力来解决基层的事务，使得乡镇政府的工作更为繁重杂乱，乡镇行政人员很難做到依法办事，从而在群众中也产生了不良影响。

三、乡镇行政体制的改革路径

学者陈文权在其《关于深化乡镇行政体制改革的思考》一文中强调，乡镇行政体制改革应是一个根本性的革命变革，而非局限于“修修补补”式的“改良” 〔13 〕。目前，L县乡镇行政体制的现状与问题不是个性问题，而是带有普遍性的问题，进一步深化改革、加大改革力度迫在眉睫。未来，应进一步探索完善乡镇行政体制相关法律法规，深入推动乡镇行政组织体制改革和行政权力体制改革，不断深化乡镇行政体制改革的理念。

（一）完善乡镇行政体制相关法律法规

近几年来，我国法治建设步伐进一步加快，乡镇政府作为与群众打交道、处理基层事务的一线政府机构，应起到遵纪守法的示范带头作用，其任何政治活动都必须在法律允许的范围内实施。现有的《村民委员会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律对乡镇与村一级之间的关系作了原则性的规定，但在乡镇政府如何指导村民委员会工作和村民委员会如何协助乡镇政府工作等具体事务层面，以及乡镇政府的职权与村一级自治权的具体关系层面，现有的法律法规都没有作出明确的规定，尚缺乏可操作性。因此，在乡镇行政体制改革的法律层面，应尽快修改完善与《村民委员会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相配套的法律法规，出台相关的工作条例和实施细则，明确具体事务层面的工作范围、内容、方式和机制，明确乡镇政府的职权与村一级自治权的具体关系和各自的职权范围 〔2 〕。

（二）深化乡镇行政组织体制改革

我国乡镇政府设立的直接动因在于“保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理”，深层次原因则在于“协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源” 〔14 〕。应当看到，目前我国的乡镇政府总体上权力较小、责任较大、能力较弱，大部分处于超负荷运转的状态。因此，当前应切实转变乡镇政权的职能，增强其执行力，精简其机构和人员，逐步实现乡镇政权的规范化管理，逐步实现由“管制型政府”到“服务型政府”、由“全能型政府”到“有限型政府”转变。在具体措施上，应尽快将乡镇政府的职能重点转移至公共服务领域，如对社会管理、社会保障、社会治安等公益事业的管理上，使乡镇政府逐步脱离村一级可自主解决的、市场机制能调节的事务，成为基层民主的组织者与实践者 〔4 〕。同时，要对乡镇行政区划进行调整，通过撤并乡镇与发展经济相结合，达到优化乡镇布局，促进乡镇发展的目的。由于各个乡镇不可能齐步发展，所以必须突出重点。

（三）深化乡镇行政权力体制改革

要实现乡镇行政和农村管理的有效互动，需要以规范乡镇政府指导和村委会的协助职能作为首要前提，把从制度上合理区分乡镇和农村的权责边界作为关键环节。一方面，原有的单位组织随着改革的深入，解决社会问题的能力在弱化，另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”，使得社会管理方式也正在发生从“单位”到“社区”的改变，社区服务需求大大增加，以居住地管理为主要形式的社区建设快速发展 〔15 〕。总体而言，应尽快加强乡、村两级基层民主政治建设。一是要建立完善乡镇与村一级在工作联系、意见听取、情况通报以及监督反馈等方面的各项制度，完善村一级参与重大决策的规则程序，增强行政决策的透明度与参与度，真正体现人民的根本利益。二是要完善村民自治制度，在村级层面充分发挥村委会的作用，鼓励和支持农民积极参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；在乡镇层面坚持和完善乡镇人民代表大会的代表直接选举制度，监督各级人大认真履行法律赋予其的各项职权，严格依法行政。另外，应正确处理村党支部与村民委员会之间的工作关系，妥善解决乡镇党、政、群组织和各种市场中介组织以及其他组织之间的关系，进一步界定职能，充分调动社会各方面的积极性和创造力，促进农村经济社会发展 〔16 〕。

（四）强化乡镇行政体制改革的理念

费孝通先生曾指出，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府”。一方面，应在政府层面树立科学的政绩观，建立完善干部考核方案和指标体系，减少和剔除各类不合理的考核指标，同时应加强各级干部对于行政理论和法律法规的学习，使乡镇干部能够依法履行职责，充分、正确地认识乡镇政权与村一级之间的关系，理解和尊重村委会和村民的法定自治权利，杜绝简单粗暴地运用行政手段；村干部也应积极参加各类培训活动，协助乡镇政府履行职责，落实政策，维护村一级的正当权益，保障村民的知情权、参与权和监督权，形成乡镇政府和村一级的有效互动 〔3 〕。另一方面，在当今社会，仅仅有一个为人民服务的政府是不够的，还需要村民拥有积极参与政治、维护自身合法权益的意识，尤其是在农村改革以来，农户成为独立的市场主体，农民以极大的政治热情投入农业生产并随时关注自己的切身利益，强烈要求行使民主权利来保障自己经济上的利益。当然，此时村民的民主意识水平有所提高，但由于受其自身局限性的影响，还不能把握好维权的尺度问题，因此，乡镇政府又要以一个宣传监督者的身份去帮助村民提高其整体意识水平，同时这也是提高行政执法人员民主意识水平的过程。

总之，作为一个循序渐进的过程，改革不可能一蹴而就，如果刻意去追求改革完成的速度，不仅不能很好地完成改革，甚至还有可能影响社会的稳定。在行政体制改革中，作为直接面向社会和企业、代表着国家形象的政府主体——乡镇一级的改革具有相当重要的意义，应全盘考虑，慎重实施 〔17 〕。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张新光.中国乡镇行政管理体制的历史沿革及其启示〔J〕.南京师大学报（社会科学版），2007（1）：34-39.

〔2〕李海金.乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动〔J〕.中州学刊，2010（3）：117-121.

〔3〕黄杰华，李赫之.对乡镇行政权与村民自治权良性运行的几点思考〔J〕.江西社会科学，2013（8）：194-198.

〔4〕徐大兵，胡 刚.论乡镇行政管理与农村基层群众自治组织的有效衔接和良性互动〔J〕.理论导刊，2012（5）：29-31.

〔5〕王修达.乡镇行政管理体制改革的方向〔J〕.华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（4）：22-29.

〔6〕潘 维.质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路〔J〕.开放时代，2004（2）：16-24.

〔7〕殷存毅，杨 勇.新型城镇化与乡镇行政管理体制改革〔J〕.云南社会科学，2015（2）：6-11.

〔8〕钱振明.乡镇行政系统的运行机制及其优化〔J〕.中国行政管理，2000（12）：36-37.

〔9〕唐庆鹏.强镇扩权：深化乡镇行政体制改革的新近探索与实践〔J〕.经济体制改革，2015（3）：88-93.

〔10〕杨顺湘.我国乡镇行政管理体制改革研究〔J〕.人文杂志，2009（6）：169-175.

〔11〕王威海.转型中的中国农村组织体系：过程与问题〔J〕.中共福建省委党校学报，1997（2）：18-21.

〔12〕谢宝富，毛日清.转型时期我国乡镇行政体制改革的问题及论争述评〔J〕.求实，2008（12）：64-66.

〔13〕陈文权.关于深化乡镇行政体制改革的思考〔J〕.云南行政学院学报，1999（1）：39-42.

〔14〕张紧根.乡镇政府管理的困境分析〔J〕.云南行政学院学报，2002（4）：51-54.

〔15〕李培林.重视推进社会管理体制改革〔J〕.人民论坛，2005（10）：2-3.

〔16〕賴建明.乡镇行政管理体制问题研究〔J〕.求索，2005（8）：74-75.

〔17〕贠 杰.当前地方政府简政放权改革的实施效果及对策建议〔J〕.中国党政干部论坛，2016（8）：38-40.

责任编辑 李 雯