规避监管风险 防止资产流失

胡新

国有企业承担社会职能有着复杂的历史原因，例如建厂选址远离城镇生活区，配套生活福利设施不完善，甚至是没有，只能由企业自力更生。特别是石油石化、煤炭等资源性企业，资源开采地大多地处偏僻，荒无人烟，人只能随资源走，资源在哪，人就去哪。而且多数企业规模大，人员多，也只能在哪生产就在哪生活。因此出现了许多象大庆这样先有企业后有城市的情况。另外，跟随员工到企业的家属为企业办社会提供了大量的劳动力，解决家属就业问题也成为了国有企业义不容辞的社会责任。正是这种“自给自足”的生产、生活方式解决了国企创业初期诸多生活后勤服务问题。应该说，国企承担社会职能是特定历史时期的产物，为国家和企业发展做出了巨大的历史贡献。

但随着时代的发展，办社会职能占用了国企大量的人力、物力及财力资源，越来越成为国企发展的沉重负担及国企改革的“拦路虎”。根据国家有关部门公布的估算数据，中央企业目前有社会职能机构约8000多个，年度费用约八百亿元；地方国有企业年度费用超过千亿元。（数据来源：互动百科网）减轻国企负担，改革管理体制，适应国内外资本市场的监管要求，提升核心竞争力，成为国企移交办社会职能的内在动因。同时，随着社会的发展、时代的进步，国家城镇化程度的提高，社会提供“三供一业”、社保、教育、医疗、其他市政服务的功能及水平也不断完善与提高，为国企移交办社会职能提供了外部条件，成为国企移交办社会职能的外在动因。

一、现状分析

作为境内（外）上市的大型国有控股企业，受到国内（外）证券市场的严格监管。“三供一业”移交不可避免的涉及资产无偿划转，直接涉及小股东利益，也存在着国有资产流失的风险，如何规避国内（外）证券市场的监管，防止国有资产流失成为此项工作的关键。另外，“三供一业”移交是国企改革的重要内容，但在实际操作中缺乏可供学习借鉴的实例，应当如何控制实施尚未形成明确的、可操作的程序及办法。

二、主要做法

本文根据国家相关的法律、法规的相关要求，结合国有控股企业自身实际情况，创造性地提出了“三供一业”资产移交办法，即通过托管的国有独资企业以评估价格收购移交资产，再由国有独资企业将移交资产无偿划转给接收企业。通过此办法既保护了小股东利益，规避了境内（外）证券市场的监管风险，同时也防止了国有资产流失。

（一）整体思路

在实际操作中，要制定“三步走”战略。第一步理清思路，做好前期准备。首先，充分了解和掌握国家相关政策，做到“有法可依，有法必依”；其次，确定移交目标、原则，做到“方向明确，目标精确”；最后，进行业务梳理及资产清理，确定业务及资产移交范围，做到“界面清晰，移交彻底”。第二步具体实施和控制。包括建立专项工作组织机构，成立“三供一业”移交工作领导小组，明确责任分工。这一步是“三供一业”移交的关键步骤，程序繁杂，工作量大，一定要做到按部就班，全过程控制。第三步移交后评价。“三供一业”移交后，经过一段时间的运行（一年左右），对移交的效果及效益进行评价。从业务及财务两个层面全面评价“三供一业”移交的效果。

（二）制定目标

充分利用企业依托城市的地域优势，在确保合法、合规的前提下，全过程控制业务及资产的移交，从而全面实现企业员工及家属享受到更高质量的社会服务、规避监管风险、防止国有资产流失、切实减轻企业负担，提升企业核心竞争力的目的。

（三）确定原则

为保证上述目标的实现，“三供一业”移交应确定以下原则：

1.合法、合规性原则。国企移交办社会职能是一项政策性很强的工作。在移交过程中涉及人员分流安置、上市公司监管以及防止国有资产流失等诸多事项，必须全面了解和把握国家法律、法规及中石油集团的相关要求，具体操作中要做到“有法可依，有法必依”。

2.全过程控制原则。移交国企办社会职能涉及的人员多、业务面广、过程漫长、程序复杂，除了事前要制定详细的操作方案外，在移交过程中更要通过专门成立的组织机构，依照企业内部控制的要求全过程的控制移交程序，以保证目标的全面实现。

3.和谐、稳定原则。由于移交涉及人员分流安置，在制订方案时，充分考虑国家及主管部门的要求、员工个人意愿、企业承担能力等因素，多渠道制订员工退出机制，保障员工不因业务移交下岗、失业，履行国企社会责任，维护社会及企业和谐、稳定。

4.经济效益原则。切实减轻企业负担，将全部资源及精力用于生产及经营，提升核心竞争力是国企移交办社会职能的核心目标。比照企业的运行费用，从投资的视角准确测算移交费用，通过与接收企业的协商、谈判，确定適当、合理的移交价格，保证企业利益，应当遵循经济效益原则。

5.社会效益原则。国企移交办社会职能不但要遵循经济效益的原则，还要遵循社会效益原则，通过移交社会职能保证家属区居民享受到更高水平的服务，体现企业以人为本的管理理念，增加企业员工的幸福指数，维护企业及社会的和谐稳定，从而鼓舞员工士气，更好地投入生产经营工作，为企业创造更大的效益，提升企业核心竞争力。

（四）具体操作过程

1.召开总经理办公会，确定工作目标、操作原则，成立专门的组织机构并形成会议决议。

2.梳理业务流程，制订移交方案。根据总经理办公会议决议，由移交工作领导小组制订移交方案。通过移交方案明确工作目标、工作原则及具体操作过程。

3.收集国家及中石油集团有关“三供一业”移交的法律、法规及管理规定，把握政策依据。

关于“三供一业”移交工作具有指导性的政策有国务院国有资产监督管理委员会颁布的《关于进一步推进黑龙江省中央企业分离移交“三供一业”工作的指导意见》（国资发改组〔2012〕126号）。《指导意见》分别从“资金支持、资产移交、账务处理、税收优惠 ”等各方面明确了“三供一业”移交的有关政策，对企业具有指导性作用，是企业具体操作的“尚方宝剑”。

4.组织清查相关资产，确定资产移交范围。为了确定移交范围，要对“三供一业”的业务流程进行梳理。首先，要确定企业提供的服务内容，包括供水、供电、供热及物业管理服务；其次，还要确定提供服务的范围，包括企业提供服务的是哪些家属区、家属区的位置以及服务的人口数量、建筑面积等等；最后要确定企业提供服务的人员及资产情况。通过资产清查明确小区内供水、供电、供暖公用配套设施维修、维护责任。

5.制订人员分流安置方案。“三供一业”移交可能涉及大量国企职工分流安置问题，企业应当在移交前统计从业人员状况，包括涉及到的人员数量、性别组成、年龄构成、员工身份（合同制员工还是社会化用工）以及劳动技能等。企业应当正视历史，肯定员工历史贡献，针对不同的情况，区别对待，建立多渠道退出机制。例如，与接收单位协商、谈判，在尊重员工个人意愿的基础上，人员跟随业务走，分流一批；身体条件不好，年龄较大，可允许提前内部退养；有一技之长，能够继续从事企业生产经营的合同制员工，可安排在企业内部转岗等。总之，国企应当承担好社会责任，不回避历史，不激化矛盾，维护社会的和谐与稳定。

6.通过市场调查，确定接收企业。在梳理业务流程、清查移交资产，确定移交范围后，就需要考察市场、寻找合适的接收单位。供水、供电及供热服务相对容易确定接收单位，社会公用工程服务较为健全的地方一般都有提供此项服务的国有企业，例如国家供排水公司、国家电网以及供热服务公司。而社会上的物业服务公司情况较为复杂，既有国有企业，也有其他经济成份的企业。在确定物业服务接收企业时应当注意其经济性质、企业资质、隶属关系、市场信誉度等事项。尽量选择那些市场信誉度较高、资本较为雄厚、经营业绩较好的国有性制的企业，规避接收后弃管风险，充分保证实现“三供一业”移交的社会效益原则。

7.进行资产评估并备案，签订资产转让协议，向主管部门提出资产转让申请。“三供一业”移交资产的产权属于国有控股上市企业，受到境内外资本市场的严格监管，涉及到小股东利益，而国务院国有资产监督管理委员会颁布的《关于进一步推进黑龙江省中央企业分离移交“三供一业”工作的指导意见》（国资发改组〔2012〕126号）明确规定“分离移交事项依照财企〔2005〕62号文件规定，资产实行无偿划转，由中央企业集团公司审核批准，报财政部和国资委备案”。为解决这一矛盾，企业可以依托有关联关系的国有企业（一般国企上市时行资产重组时都会有存续企业）以有偿转让的形式收购移交资产，再由存续企业将移交资产无偿划转给接收企业。

8.与接收企业进行商务洽谈、签订移交协议。与接收企业进行商务洽谈、签订移交协议。移交协议应明确业务移交的范围、产权变更手续办理人及相关费用承担人、相关资料、住房专项维修资金及房改资金的移交及使用、移交费用等事项。

确定移交费用时，双方充分考虑了小区建成年份、住房维修维护情况、设备设施老化程度以及现有设备设施与公用工程衔接等情况。并由工程技术部门确定维修改造工程量，编制工程概算。

9.聘请有资质的社会中介机构对“三供一业”移交进行专项审计。社会中介服务机构（会计师事务所）出具的专项审计报告是向主管部门提出资产无偿划转的必要要件。会计师事务所从公正、公允、专业的角度对移交事项发表审计意见。

10.移交企业向国有资产监督管理部门及主管部门报批资产无偿划转申请。上述一系列工作完成后，向国有控股企业主管部门提出资产无偿划转申请，由主管部门统一报财政部和国资委备案。

11.与接收单位办理“三供一业”业务及实物交割。“三供一業”移交及资产无偿划转经有关部门审批后，与接收单位办理业务及实物交割。双方代表根据移交资产清单逐一核对资产名称、数量、位置及使用状况并签字确认；移交全部“三供一业”管理所需的资料，包括全部图纸、档案资料、住宅小区规划图、配套设施及地下管网工程竣工图等竣工验收资料以及设施、设备的安装、使用和维护保养等技术资料；移交产权证照等其他资料。

三、实施效果评价

通过以上实施步骤，完成了“三供一业”移交工作。经过一段时间的运行，应当进行业务及财务评价：

（一）业务评价

通过住户回访及调查，了解居民对社会化“三供一业”服务满意度等评价社会效益。

（二）财务评价

通过统计移交户数、建筑面积等评价业务量；通过移交资产价值评价企业非经营性低效、无效资产轻量化的程度；通过计算年节约的运行费用与移交费用的对比，评价经济效益。（作者单位为中国石油天然气股份有限公司哈尔滨石化分公司）