上海市私车牌照拍卖政策的矛盾与替代措施

吕海珠

交通拥堵是全球各大城市难以避免的“城市病”，也是城市治理中的“顽疾”。随着我国城市化的推进，北京、上海、广州等城市规模迅速扩大，城市人口快速增长，随之而来的交通拥堵也成为我国城市发展过程中不得不面对的难题。一般而言，城市交通拥堵的主要治理模式分为三种：增加供给模式；需求管理模式；制度规范模式；增加供给模式是指新建、改善城市交通道路网络，增加道路供给，提高道路交通容量以缓解道路拥堵。增加道路供给几乎是每个城市都坚持不懈的措施，但受制于城市土地资源和道路建设速度，供给滞后于需求。同时，根据美国交通管理工程师安东尼.唐斯的“唐斯定律”，新建道路只在初始阶段起到缓解交通拥堵作用，其将诱增更多的交通量，即增加道路供给并不能缓解交通拥堵。需求管理模式则是控制道路需求，主要是控制城市汽车数量，调整并实现交通供需平衡。制度规范模式则认为完善并充分利用道路设施的政策法规，强化公众的交通守法意识，由被迫减少违章行为到自觉减少违章行为，从而消除人为造成的交通拥堵及交通事故。在政策层次方面，需求管理是目前国内城市治理交通拥堵的主要措施和方向，如以北京为代表的小汽车车牌摇号政策和上海私车车牌拍卖政策。上海是全国唯一采用拍卖方式控制汽车总量的城市。私车牌照拍卖因稀缺的数量、高昂的竞拍价格、拥堵的现实等因素在社会极具争议，其政策的公共性、公平性、有效性屡受质疑。

一、上海私车牌照拍卖政策

上海私车牌照拍卖政策，亦称沪牌拍卖政策，官方则称之为上海市非营运性客车额度拍賣政策，始于1986年，真正建立于1992年。沪牌拍卖经历了有底价递价式投标竞拍、无底价递价式投标竞拍、无底价公开递价式投标竞拍、警示限价竞拍等阶段，最终形成了现行的警示限价网络竞拍形式。截止至2017年12月，沪牌最低成交价92800元，按车牌重量计算已超过黄金价格，成为中国最贵的“铁皮”。上海私车牌照拍卖政策的背后是上海道路资源的使用许可，只有持有沪牌才能获得上海道路资源的永久使用权，外地车牌车辆的道路通行权受到一定程度的限制。

二、上海私车牌照拍卖政策的弊端

沪牌拍卖实行30年来，历史上确实控制了上海私车拥有量。根据2016年上海市国民经济和社会发展统计公报，上海私人汽车拥有量242.71万辆，相较于北京的537万辆，上海私人汽车数量控制效果明显：一方面高昂的竞拍价格有效的减少了潜在汽车消费需求，不少消费者面对近10万的车牌价格望而却步；另一方面极低的竞拍成交率，有效控制了汽车购买群体规模。关于上海私车牌照拍卖政策的正效果包括：为上海城市道路建设提供了资金来源，减少汽车尾气排放，为发展公共交通和城市道路建设赢得了时间和空间等等。但是城市规模的不断扩大，交通道路拥堵情况日益恶化，其政策的有效性受到社会普遍质疑。主要包括以下方面：一是政策目标矛盾。沪牌拍卖无法真正控制上海小汽车实际保有量，政策目的无法实现。面对高昂的竞拍费，众多市民纷纷选择办理外地车牌规避牌照门槛，上海实际行驶汽车总量仍不断上升。二是政策绩效不足，边际效应递减。经济水平的不断提升，汽车刚性需求居高不下，以控制汽车总量来抑制人们出行质量需求违背社会进步发展规律。现行竞拍中每个月高达20万的竞拍者充分表明了公众需求。庞大的需求压力下，管理部门不得不增加车牌投放额，政策边际效应递减。三是政策公平性不足，容易引起社会不公。沪牌代表道路资源使用许可，沪牌持有者可以充分使用上海道路资源；但是未持有沪牌的车主，尽管其在上海居住、纳税、缴费却无法享受上海道路资源，交通基本权利受限；对于已缴纳大量竞拍费多次竞拍仍失败的车主，仅因为随机的“运气”因素导致无法使用道路资源，显然不公；对于使用外地车牌的车主，虽然其受到了一定的限制，仍然可以使用大部分的上海道路资源，增加了交通拥堵，对于已支付高昂车牌费的沪牌车主来说也是一种权益损害。各利益群体均对沪牌拍卖政策不满，政策公平性明显不足。四是资金去向不明，政策透明性不足。沪牌拍卖政策每年带来数百亿的资金收入，为上海市城市道路建设赢得了资金和时间，但是竞拍所得资金的具体使用情况不明，也未经审计，政策透明性引发公众广泛质疑。五是政策合法性不足。车牌的实质为车辆管理制度，沪牌拍卖政策将车辆管理制度与道路通行权相连接，将沪牌转变为许可凭证既违反了国家车辆管理法规，也损害了公民道路通行权的基本权益。此外，沪牌拍卖政策还引发了黄牛代拍、牌照租赁、外牌代拍等高达数亿元的灰色市场和其他社会问题。

三、上海私车牌照拍卖政策下的各利益群体

尽管上海私车牌照拍卖政策边际效应递减，政策弊端早已显现并逐渐扩大，社会公众的否定性评价也越来越多，但却苦无替代措施。存在即合理，正因为难觅有效的替代措施，有关部门认为上海私车牌照拍卖政策有其存在的必要性，这显然倒因为果。上海私车牌照拍卖政策已实行30余年，对上海城市发展和社会公众影响深远，贸然废除必将触及政策实施中形成的各类群体利益，若处置不当将引发群体冲突、社会动荡。因此，可行的替代措施应当妥善衔接上海私车牌照拍卖政策，实现政策过渡的持续性、平稳性，其关键是协调平衡拍卖政策下的各类群体利益。上海私车牌照拍卖政策涉及的利益攸关方主要包括以下群体：

（一）沪牌持有者，也是拍卖政策的最大既得利益群体；沪牌持有者通过竞拍和支付高昂的费用获得上海城市道路的永久使用权，一旦废除拍卖政策，无疑对其利益损害最为严重。值得注意的是，沪牌持有者群体内部也存在分化。沪牌拍卖政策历经四个发展阶段，不同发展阶段的沪牌持有者利益不尽相同。如在竞拍成本上，早期的竞拍者付出的名义成本（未考虑通货膨胀因素）远低于后期竞拍者，实际获益时间长。尤其是2013年后的沪牌持有者，其付出的竞拍成本最为沉重，获益时间短。若不能有效处理好各阶段沪牌持有者的利益必将引发社会动荡，影响社会秩序。

（二）外地车牌持有者；该群体主要是指长期居住生活在上海，但因为政策或经济等因素，无法获得沪牌而登记外地车牌的车主。外地车牌持有者的数量虽然无法准确计算，但根据上海交通实际情况，其群体规模与数量应不小于沪牌持有者。该群体也是沪牌拍卖政策的最大反对者，因限行政策导致其道路通行权利受到限制。

（三）上海地方政府；上海地方政府及管理部门凭借竞拍制度，每年获得数百亿元财政收入，庞大的利益收入使得上海地方政府客观上成为“既得利益集团”。同时，交通拥堵作为世界性难题，是各大城市难以逾越的“障碍”，任何新政策、新措施亦难以根治交通拥堵顽疾。客观的说，新的替代政策也未必比现行的沪牌拍卖政策有着更好的治理效果。因此，交通拥堵治理压力下的上海地方政府必然面对改革失败的风险，改革面前踌躇不前。

（四）黄牛和代拍公司；沪牌拍卖政策产生庞大的灰色市场，黄牛和代拍公司活跃其中，属于拍卖政策漏洞下的寄生群体，必然极力反对废除沪牌拍卖政策，是政策革新的阻碍群体。

（五）因新能源汽车等新政策的免费沪牌持有者；其通过享受新能源汽车等政策红利获得路权。该群体虽然免费获取沪牌，但同时也是新能源汽车产业的风险承担者，应当考虑该群体的付出的风险成本。

（六）潜在汽车消费者；该群体拥有购买汽车的支付能力，但因为沪牌竞拍政策等因素未能购买汽车。其汽车需求被政策限制，一旦废除沪牌拍卖政策，将极大刺激消费需求，短时间增加汽车购买量。

四、上海私车牌照拍卖政策替代措施——上海高架道路收费政策

（一）上海高架道路收费政策的渊源

城市道路收费的政策思路来源于国外大城市拥堵费的实践经验。目前，日本东京、英国伦敦等国际城市在交通拥挤时段对城市部分道路的使用者收取一定的费用，以减少道路车辆，缓解交通拥堵。城市道路作为公共物品，理论上应具有非排他性、非竞争性，公众可以免费使用。但是现有城市道路资源难以满足交通需求，过度强调道路的非竞争性、非排他性将使交通拥堵不堪，难以实现道路作用。拥堵费将经济学中的价格竞争引入道路供需管理中，以价格杠杆调节城市道路供需矛盾。实质上，上海私车牌照拍卖政策已引入价格杠杆，有偿竞拍车牌即是通过一次性收费形式授予竞拍者排他使用城市道路的权利。不过其价格杠杆只使用一次，过于僵化，难以发挥价格调节的灵活优势。拥堵费将一次性收费变为多次收费，可依据不同环境，不同时段，灵活使用价格杠杆，在保证道路作用的前提下，最大化实现道路公共属性。上海高架道路收费政策即借鉴拥堵费价格调整的灵活优势，引入弹性价格杠杆，同时充分考虑上海交通现实和历史因素，最大化缓解交通拥堵现状。

（二）上海高架道路收费政策具体内容

上海高架道路收费政策是指在规定的时间内对使用上海高架道路的车辆实行收费。收费对象不区分沪牌和外地省市车牌，收费模式借鉴高速公路收费形式以实际使用高架道路次数为基准，单次定价、按次数收费。具体做法为：1.建立高架道路使用收费数据系统；2.在上海高架道路的每个进出匝道设置高速摄像头和车辆识别仪器，车辆进出高架道路时将会被拍照识别车牌，以此作为车辆使用高架道路的账号；3.车辆被识别匹配后，以车牌为基础为车辆自动建立账户，记录车辆进出高架道路时间、路线、时长、金额等高架道路使用信息；4.以高架道路使用数据平台为依托，将车辆使用高架道路信息及时发送给车辆登记人，在规定时间内督促其缴纳使用费。5.车辆登记人可以通过数据终端平台查询、缴费，如通过手机APP可以在其账户中预充费用，由数据平台自行扣缴（可参考共享单车、网约车等平台APP形式）。6.设立拒缴费用惩处机制，对长期拒不缴费的车辆登记人实行滞纳金惩罚，恶意拒缴者列入失信名单；7.管理部门提前公布高架道路收费标准和收费时间，相关收费标准应符合上海交通实际，收费标准调整应听取公众意见，依法取得调价授权。

（三）上海高架道路收费政策的技术支持

上海高架道路收费采用无人自动收费形式，其收费过程简单、高效、透明，将有效避免人工收费带来的交通拥堵。现代技术的飞速发展则为这种无人化操作带来的现实可能性。车辆识别技术是高架道路收费的前提，现行的车辆违章摄像抓拍系统以及高速公路ETC等技术发展为高架道路车辆识别提供了技术积累和借鉴，而随着移动互联网、云计算、大数据、人工智能等信息新技术的快速发展和逐步成熟，建立上海高架道路收费系统将为未来智能交通的到来做出有益的尝试。例如，上海部分道路已安装“13合1”电子警察摄像头，可以同时抓拍闯红灯、逆行、不礼让行人等13種交通违法行为，并可以进行人脸识别，强大的识别能力和数据处理系统均表明高架道路收费系统具有充足的技术支持。

（四）上海高架道路收费政策与私车牌照拍卖政策的衔接

上海私车牌照竞拍十分激烈，数十万市民投入了巨大的精力和高昂的费用，可谓千辛万苦始得一牌。在30余年的实践中产生了庞大的利益集团和利益攸关方，有效处置平衡好各利益攸关方诉求，实现与私车牌照拍卖政策的有效衔接是上海高架道路收费政策成功与否的关键。实行上海高架道路收费政策应妥善处理好上述群体的利益诉求，建议实行以下措施：

1.上海高架道路收费时间和收费路段与现行非沪车牌车辆限行时间与限行路段相一致，实现政策的最大化衔接。

2.保障现有沪牌持有者利益，对其予以补偿。建立现有沪牌持有者车牌数据库，在其使用高架道路账户中补偿金额或减免高架道路使用费用。如以补偿金额形式为主，车牌持有者无法提取补偿金额，该资金只能用于支付上海高架道路使用费用 （待政策成熟时可根据实际情况开放金额提取）。需要注意的是，对现有沪牌持有者应充分考虑历史因素，采用区别对待原则，补偿金额应当高于竞拍价，充分保护其合法利益。同时对新能源汽车等政策福利而持有的免费沪牌持有人应享有同等待遇，鼓励新能源汽车产业的发展。

3.制定科学合理的价格收费标准，充分发挥价格杠杆的调节作用。首先，收费价格应充分考虑上海车辆实际保有量和道路交通实际情况，避免收费过低无法发挥价格的调节作用，引起上路车辆的爆发性增长；同时也要避免定价过高，增加公众压力，引发道路资源闲置与浪费。其次，收费定价应充分尊重民意，获取民众支持。可以通过召开听证会、网络咨询等多种形式听取专家、公众意见，征询民意。再次，收费价格应经过依法授权，明确法律基础；最后，收费价格标准应根据实际交通情况适时进行调整。

4.采用先行试点，逐步推广的实行模式，减少改革震荡。在正式实施收费前，应根据高架摄像头和车辆识别系统计算评估每天交通量，搜集积累交通数据，充分掌握上海实际交通容量。改革期间，沪牌竞拍制度不停止，但应大幅降低竞拍价格，竞拍成功者亦获得与竞拍价格相一致的补偿额度。与之衔接的外牌限行范围与时间逐步放开，避免突然开放引发交通量的爆发式增长，借此测试外牌车主对新政策的反应及道路容量极限，积累交通数据。最后，正式实施前应充分制定预警方案，防止新政策实施初期带来的交通瘫痪。

5.上海地方政府应充分认识到现行私车牌照拍卖弊端，拿出“壮士断腕”的改革勇气和魄力。上海高架道路收费政策具有无可比拟的灵活性和科学性，将为上海道路建设提供更为有力的支撑，促进上海道路交通的长远发展。（作者单位为上海交通大学）