中国农村土地制度改革方向探析

许敏

我国在上世绍八九十年代建立起来农村家庭联产承包责任裁，随后出现的农村经济发展和城市经济的严重不平衡状态，以及农村基于家庭联产承包责任制对农民发展经济上的束缚，都严重制约了农村经济的不断发展。因此，必须改革当前的农村土地制度，使农村土地制度能够适应当前经济社会发展形势，减少城乡经济发展差距，缓解中国农村的主要矛盾。本文主要阐述当前中国土地制度改革的基本发展历程和基础概念，分析当前土地制度的制度障碍和实践障碍，并据此提出当前中国农村土地制度改革发展方向。

土地资源 土地制度 改革

农村土地资源的基础理论

（1）建国后农村土地制度改革进程

建国之初，国家颁布了《土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民的土地所有制，农民对拥有的土地享有自由经营、买卖和出租的权利。中央在1960年11月3H提出了“三级所有，队为基础”的政策丰张，形成了土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的经营使用权归生产队所有，收入分配形式采取按劳分配，农民个人没有决策权，过度的平均丰义损害了绝大多数农民的利益，严重制约了当时农村经济发展。1978党的第十一届三中全会，提出实行家庭联产承包责任制度，其最重要的特征就是包产到户和包干到户。绝大部分地区采用的是包干到户的形式。1983年中共中央颁发《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户。

（2）农村土地制度基础概念

土地资源是指已经被人类所利用和可预见的未来能被人类利用的土地。土地资源既包括自然范畴，即土地的自然属性，也包括经济范畴，即土地的社会属性，本文所研究的农村土地资源，就足泛指土地资源在区域划分上的属于农村所有的部分资源。土地制度足指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。

所谓“三块地”，即农村承包经营地、集体经营性建没用地以及农村宅基地，简称“三块地改革”。农村承包经营地，即农村集体经济组织成员依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地。我国农村中现在的建设性用地，是指村民住宅、集体公共设施和工商业生产经营而占用的农村集体土地。农村宅基地是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

中国农村土地资源利用存在的主要问题

（1）农村土地资源利用的制度障碍

我国法律规定土地的所有权归农村集体所有，但对农村集体所有的法律规定主体却相当模糊，既可以是村内集体经济组织管理，也可以足乡镇、村两级管理。尽管集体所有的土地所有制规定了农民有权管理土地，但事实上村委会被少数干部把控，拥有土地使用权的农民没有话语权，农民的权益受到侵害。

我国现行的土地征用制度的不足主要表现在两个方面，一个是土地征收的标准较低，导致农民的利益受损，也不利于土地资源的优化配置；另一个就是对土地征收的公共利益的界定范围不明确，导致政府征收土地的权限过大，而农民没有明确的法律条例来维护自己的合法权益

我國的土地流转制度还很不完善，很多土地流转的交易都是农民自发进行的，缺乏有效的市场机制和市场监管，农村市场化程度不高，发育还很不完善，缺乏法律法规的保护，农民利益损失的现象时有发生。

土地对农民来说除了经济职能，重要的就是养老、就业等，尤其是在我国当前社会保障制度存在典型的城乡二冗体制的情况。覆盖面窄、资金保障不足、农民社会保障意识薄弱等，都使土地对农民来说成为一种生活的保障，土地制度改革更关乎我国广大农民的生存状况的改善。

（2）农村土地资源利用的实践障碍

到2020年，国家政策规定全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4071.93万公顷之内。随着征地的不断扩大，基本农田的耕地红线受到了严重的挑战。虽然对农田的总面积实行总量不变的政策，但在实际操作中很容易出现占好地、补差地，严重破坏了农业生产效率的提高。

集约化程度低是导致农村土地耕种经济效益不高的重要因素，而集约化程度低则是由日前的农业发展水平决定的，受多种因素影响。与土地集约水平低相伴随的是土地的质量水平下降以及土地碎片化

中国土地制度改革发展方向

（1）完善中国土地资源制度建设

农村土地要从“二权分置”向“三权分置”转变，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。

改革现有土地征收制度，打破政府垄断土地一级市场的局面，缩小政府征地范围，充分发挥市场在土地资源优化配置中的作用，允许农民的经营性土地进入市场。着重探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，扩大农村土地权能，增加农民财产收益。

要建立一整套完善的土地流转制度设计，使土地流转制度向土地集约化、农业现代化的方向发展。发加强对土地流转制度的宣传教育工作，同时，政府要规范土地流转制度的监督服务机制。

（2）完善中国土地资源配套设施建设

完善社会保障制度，要建立健全全国城乡统一的社会保障体系加强对进城务工人员的教育培训力度，提高进城务丁人员在城市的生存能力和竞争能力。 政府在土地管理的过程中，必须完善三地的利益退出机制，确保“三条底线”，即坚持土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损。整合的土地资源，做好土地规划。

健全农业生产基础没施建设，例如农田水利建设、农村道路建设，完善相关没施条件及配套建设，对土地进行宏观开发，提高机械化水平，提高农业生产水平奠定基础。

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