建立财务管理问责制的构想与思考

杜娟

党的十九大报告提出了推进全面依法治国宏伟目标，依法管财理财作为财务工作的目标之一，宫要求财务工作切实做到有法必依、执法必严、违法必究，而如何“究”正是财务管理闸责裁所要解决的核心内容。本文以财务管理问责制的理论基础为依据，详细分析了开展财务管理阀责制的理论与现实需求，对相应的制度路径进行了设计，最后详细阐述了实行财务管理问责制的具体措施。

财务管理 问责制 构想

财务管理问责制的理论基础

问责思想源远流长，虽然形成一套完善的理论和运行制度还是在启蒙运动及资产阶级革命以后，早在古希腊雅典时期和古罗马共和国时期，智者们已经在实践中探索如何防止权力的滥用，发展出水平问责制。到了近代，洛克在《政府论》中详细论述了分权原则。权力和责任本来就应该是对等的，权责一致理论认为，管理者拥有的权力与其承担的责任应该对等。所谓“对等”就是相互一致。不能拥有权力，而不履行其职责；也不能只要求管理者承担责任而不予以授权。向管理者授权是为其履行职责所提供的必要条件。合理授权是贯彻权责对等原则的一个重要方面，必须根据管理者所承担的责任大小授足其相应权力。而反过来讲，对管理者运用权力和履行职责的情况必须有严格的监督、检查，以便掌握管理者履行责任的真实情况。不作为或乱作为，权力使用中出现了问题、造成了损失，自然就应该被追责。问责再严厉，后果再严重，都是针对明确的过失而言的。我国的实践也证明，问责不能只靠“风暴”，而必须提高到制度的高度来给它以强制力的支持，使得责任主体从被动走向自觉。

党的十九大报告提出了推进全面依法治国宏伟目标，依法管财理财作为财务工作的目标之一，它要求财务工作切实做到有法必依、执法必严、违法必究，而如何“究”正是财务管理问责制所要解决的核心内容。财务管理问责制将对传统不良思想产生强烈冲击，强化“无功也是过”的正确观念，树立起财务人才队伍的良好形象。对财务管理问责制进行研究，有利于加强对领导权力的监督，强化财务人员的责任心和自律性，促使他们自觉维护财经纪律、按照科学合理的程序进行管理，改进管理方式，提高管理水平，确保财务服务保障能力不断提高。可以说，建立财务管理问责制，是强化财务管理、推进财务管理整体水平跃升的重要途径。

财务管理问责制的路径设计

健全的制度是规范财务人员行为，使问责工作有法可依、有章可循的前提，也是财务管理问责规范化、制度化、法制化的重要保障。从长远发展而言，为了使财务管理问责制成为一种“真问”、“真责”的长效机制，必须借鉴在整合现有法规度相关事项的基础上，创设具有基础性、纲领性、统领性的财务管理问责制度体系，以制度的方式明确规定问责的主体、客体、范围、程序、方式、责任体系等事项。

西方国家成熟问责制的重要表现之一是程序公正。当代法学家普遍认为，没有程序保障，就不可能有真正的权利保障。为了保障问责对象的程序权利，必须改变以往那种“重实体轻程序”的做法，依照法定程序实施问责。在具体问责实践中，问责程序总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：

第一阶段，确定所发现的问题，研究其财务管理的行为是否属于破坏职责标准的失范行为，不是则问责程序结束。如果是，则进入下一步操作。研究是否启动问责程序。

第二阶段，正式启动问责制运行程序之后，首要的是结合财经法律原则与具体的财经法规制度，对所发生的财务管理失范行为的责任进行科学合理的解释，即在现有状况下，应当如何运用和推行相关的制度法规。在此，针对某一财务管理失范行为的科学的责任解释，将成为该次财务管理问责运行的主要依据。

第三阶段，在有了具体的、可操作性的责任依据之后，即可以针对财务管理行为的具体内容进行责任评估。这种评估在方法上要求科学化和精确性，在内容上包括财务管理行为中的决策、执行以及行为结果三个环节。评估的结果应是落实到具体的问责客体的责任承担或追究凭证，即明确应当追究哪些客体的哪些责任。

第四阶段，在明确责任追究的客体和内容之后，即进入财务管理问责的实质性核心阶段一一责任的追究。这一环节，在内容上要求覆盖财务部门和财务管理人员的法律责任、行政责任和道德责任。

第五阶段，对由于财务管理问责不合理而受到损害的个体或组织进行赔偿和补偿。对财务管理问责合理时，进行必要的救济，再次重新裁定。

第六阶段，问责程序结束。

上述六个阶段完成了财务管理问责制流程的一个运行周期。建立财务管理问责制的具体措施

（1）巩固问责的思想基础

在财务管理中始终存在着法与权的矛盾，财务工作者对此往往无所适从。按领导意图办，可能违背财经法规，按财经法规办，又可能背离领导意图。为什么会造成这种现象，究其原因是“权本位”的思想，人治大于法治的思想还相当普遍。造成这種“权本位”思想的历史原因：一方面是由于中国传统社会行政权力无所不在、无所不能的强力支配，权力成为衡量、评价人们及其一切行为的终极价值尺度，一切都可以通称、归并、还原、置换为行政权力。另一方面是人们对权力的敬畏、对上级的依赖意识还很强。这种落后的人治观念，使问责制有规不能依，使问责大大折扣，阻碍了问责制的实施。针对这些问题，财务部门首先要着重加大教育力度，通过各种手段加强对建设财务管理问责制的广泛宣传，加强引导，不断提高广大财务人员对财务管理问责制的认知程度。要加强对相关人员的思想教育，更新观念，消除错误的认识。要培养问责主体相关部门人员强烈的事业心和责任感，以坚定的工作原则和职业道德为基础，用娴熟精湛的专业技能作保证。在构建实施财务管理问责制的过程中，问责人员不仅要有勇，能够坚持原则、敢于较真；又要有德，能够格尽职守、廉洁守法；还要有能，不断加强学习、提高素质，以全面过硬的能力素质确保问责事实清楚、依据充分、客观公正、处理得当，经得起历史和实践的检验。

（2）孕育问责的良好环境

当代社会认为舆论的力量是超乎寻常巨大的，舆论反应的快捷性，后续影响的深远性、连锁反应的严重性是任何一级组织和部门都不可忽视的。阴暗总是害怕阳光的，在财务管理问责制的构建与实施过程中，舆论也可以，更应当成为一种十分重要的监督力量。问责文化是财务管理问责制的灵魂，必须以深入的宣传教育来营造一种“问责文化”的氛围。一方面是对财务人员进行深入持久的职业道德、职业素质和财务管理问责教育。通过这种教育提升他们的职业道德水平和业务水平，深化其对财务管理问责制的认识，正确对待和自觉接受問责主体的监督和问责。各级财务部门要加强对所有财务人员的问责教育，通过安排相关的课程和实践，加强他们对财务管理问责制运作的了解，提高他们对制度的认识和敬畏。尤其是财务部门负责人必须明确自己权力的范围、内容以及可能出现的责任种类、性质，做到心中有数。另一方面也要对广大员工进行问责文化的宣传和教育，培养他们主动问责的意识，使其正确对待财务管理问责制，了解问责运行的法定程序，提升其参与问责的合法性与积极性。因此，必须通过长久和深远的宣传教育，使整个组织形成一种健康、向上、民主的问责文化氛围。

（3）审慎界定责任归属

问责归根结底还是要把板子打在具体人头上，因此在责任追究时，务必要实事求是、以人为本、慎之又慎。在责任认定时，要坚持辩证唯物主义思想观点，始终把握客观公正的原则。要认真分析所发现问题的形成原因，弄清究竟是人为因素，还是制度本身存在的缺陷；认真分析这些问题产生的历史背景，是历史遗留问题还是现时发生的问题；认真分析这些问题发生的环境影响，是个人责任还是集体违规责任；认真分析问题造成的后果和纠正情况，负面影响如何，危害程度如何，问题发生后是否采取了补救措施以及产生的效果；认真分析这些问题的责任性质，是负有直接责任、领导责任还是连带责任。只有把这此情况搞清楚了，责任认定时才能够做到事实清楚、有理有据，才能让被追究者心服口服。

（4）强化财务法治教育

财务部门负责人要带领全体财务人员，做执行法规的表率，要带头学法，全面掌握各项经费法规制度；要带头守法，严格依照法规约束自己；带头执法，对于一切违反法规制度的现象要坚决依法处理。要按照职责划分，认真抓好各项法规制度的落实，正确区分财务管理问责制过程中的权、责、利关系，并严格实施奖惩，充分发挥法规制度的激励和惩戒作用。对于玩忽职守、不负责任，造成损失和浪费的，要及时予以严肃惩治问责。鼓励和支持在岗各级财会人员参加各种培训，有目的、有计划地进行遵纪守法的法制教育和爱岗敬业的职业道德教育，提高财会人员的业务技能，全面提升财会人员的综合素质，做到真正执行和落实各项法规制度。

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