新型城镇化与农村土地流转问题研究

程丽芳 侯思远

在新型城镇亿进程中，城乡二元结构是我国经济发展的主要障碍。其中，城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的人均收入和消费水平远远高于农村，导致大量的农村剩余劳动力转移载城市，更加煎了农村生产力的落后。面对这一状况，为了更好地促进新型城镇亿的建设，必须加快完善土地制度。

城乡二元结构 新型城镇化

三权分置 农村土地流转

近年来，城镇化的快速发展加快了对土地制度改革的迫切性，尤其是农村土地流转问题的解决。在实行土地所有权、承包权、经营权三权分置的条件下，推进土地制度改革，解决农村土地流转问题，对实现城乡一体化的新型城镇化具有重大的推动作用。

我国城镇化的发展历程

第一个阶段（1949-1957年）：引领的城镇化

我国实行的是计划经济，第一个五年计划带动了城镇的快速发展，城镇化水平由10.6%提高到15.39%。但是，城乡二元经济格局十分明显，城市吸引能力和辐射能力较差，城镇化严重滞后于工业化。

第二个阶段（1958-1977年）：城镇化停滞的二十年。

1978年，我国第二产业比重已经达到49.4%，但城镇化率却只有17.9%。城镇化滞后于工业化的程度加剧。

第三阶段（1978-1995年）：城镇化恢复发展期。

国家提出了“小城镇，大战略”，并制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。城镇化率由1978年的17.9%提高到1955年的29.0%。

第四阶段：城镇化加速发展期。

2001年“十五”计划首次提出城镇化战略，提出了“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”。2007年党的十七大报告指出，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极，促进大中小城市和小城市协调发展。2012年党的十八大报告指出，科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城市镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能。

我国土地制度改革及土地流转的变迁过程

第一阶段：20世纪50年代初。我国颁布了《土地改革法》，土地私有化。由于生产力水平低下以及农L毡对土地的依赖较高，人们都在自已耕种自己的土地，不愿意进行土地流转。

第二阶段：20世纪50年代中期至70年代末。国家提出了“一化三改”。“抓革命，促生产”是这一时期的口号，在“大跃进”及各种公社化运动中，由于生产集体化，土地归集体所有，农民没有对土地的处置权，无法进行土地流转。

第三阶段：20世纪80年代初至21世纪初。家庭联产承包责任制的实施，将土地所有权与经营权逐步分离，土地流转有所松动，土地逐渐开始流转起来。

第四阶段：21世纪初至今。土地的所有权经营权和使用权分离，进入土地流转的发展阶段。颁布了《农村土地承包法》和《物权法》，成为土地流转制度的创新突破，促使土地流转规范有序的进行。

农村土地流转及其问题

（1）土地流转背景

2017年10月31日，十二届全国人大常委会第三十次会议对土地承包法进行了修改，包括所有权、承包权、经营权“三权分置”，稳定农村土地承包关系并长久不变，土地经营权人股，维护进城务工和落户农民的土地承包权益等七方面内容。

（2）农村土地流转中存在的问题 在土地流转规模方面，各个农户的生产能力不同，有些农户会转让一部分的土地，这些农户和土地都比较分散，土地流转存在分散、规模小、数量少、范围窄的特点。在土地流转形式方面，以出租、互换、转让、入股为丰，信贷等金融方式的占比很低。在土地流转主体方面，农村土地流转主体呈现多元化。在土地流转差异方面，各地域的经济发展水平不平衡，土地流转也存在很大差异。

新型城镇化与土地流转之间的关系

新型城鎮化不仅能扩大城市规模，还能够节约、高效地利用土地。随着城镇化的推进，城市周边的农地将会被规划为城市用地，被以市场或行政的方式征用，这就必然会导致相应的土地用途、土地性质、土地利用方式和土地价格等一系列土地相关因素变化。这也就必然要求与新型城镇化发展相适应的土地制度的出现。另一方面，土地流转可以为农村城镇化建设提供土地条件，通过把那些闲置或利用效率不高的土地以租赁、转让、出让或股份合作等方式流转出来并加以利用，对于弥补国有土地供应不足、缓解城镇化建设中土地供求矛盾，具有十分重要意义。

启示及建议

（1）建立土地流转中介组织

完善中介组织相关规章制度的建设，推进中介组织规范健康发展，是保证农民在土地流转中具有同等权利，保障土地流转工作顺利有序发展的重要环节。中介组织提供的信息，不仅能让农民了解到国家有关土地流转的补贴政策，还能让各个主体及时了解到土地流转的情况并进行有效的交易。此外，还要对中介组织的活动进行规范，提高其业务能力和信息化服务水平。

（2）建立农业股份合作公司

农户以土地经营权入股成立农业股份合作公司，可有效解决土地荒废问题；农业股份合作公司有能力和资金做充分的市场调研并能及时掌握国家政策方向，使农产品供给和需求相匹配；股农可用土地承包权做抵押，取得借贷资金，用于新技术引进和机械化生产，降低农产品平均生产成本，实现规模经济，从而有助于提高土地流转速度。

（3）健全土地产权制度

健全土地产权制度，要加强地籍管理工作，对土地数量、质量、地界、位置、用途等情况进行细致调查整理，切实做好土地的权属登记工作，统一规划，协调安排农村集体建设用地、农用地和宅基地的确权登记工作；对农民个体享有的集体财产权利，可以按照股权的方式进行改造，使农民实现自己的财产权。

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