财政收支预决算执行偏差成因及政策分析

聂莉媛

本文浅析了预算超收、超支的原因；并针对如何缩小预决算偏离度给出了政策性建议。

预决算 偏离度 超收 超支

引言

预决算偏离度是指经各级人大审查批准的政府预算收支与其实际执行结果即政府决算收支两者之间的差异。近年来，国内外对财政预决算偏离度的关注程度愈加增强。我国的预算管理改革虽然已经取得了积极成效，预算编制和预算执行逐渐步人正轨，但在权利行使过程中仍存在问题和矛盾，比如在预算执行过程中与立法机构的核查脱钩，预算支出人为随意调整，那么就会导致预决算偏差产生，特别是2015年新《预算法》的实施对预算改革的需求更加急迫，因此，必须提高社会的关注程度，进一步挖掘我国预算管理中所存在的问题，深化预算制度改革。

财政收支预决算偏离原因分析

（1）收入偏离原因分析

1.受名义GDP和实际增长率差值影响

名义GDP，按当年价格计算，它既反映了真实国内生产总值的变化，同时也反映了价格变动。实际GDP是参照一个固定不变的基期进行计算的，即扣除物价变动后，不同时期所生产的全部产出的实际值。二者之差比居民消费价格水平CPI更能反映价格因素对江苏省生产总值影响，因此对当年度收入预决算偏离度的影响密切相关。

2.地方政府制定经济增长预期目标时留有一定空间，GDP实际增长率往往超过预期增长率

为了给经济转型留有充足的空间，我国经济增长预期目标是维持当年水平或再下调一定的百分点。GDP的实际增速会高出预期值，实际GDP增长率越高，税源税基越充裕，超收现象越明显。因此，我国历年的预算收入就会出现超收的现象。

3.预算法制体系不完善、财政透明度不足

在我国，各省普遍存在预算调整情况。预算调整，就是针对预算执行中的特殊变动情况，编制预算调整方案，申报同级人大常委会批准通过，才能执行的相应预算安排。无论对于财政收入或是支出，在执行偏差过大的情况下所采用的权宜之计就是预算调整。在实际操作中，预算调整的程序相对简单，调整金额往往较大，而未受到应有的监督。

4.预算报告与人大审批时间断档

我国全国人大代表会议在每年三月份召开，人大代表审批预算时，政府的经济活动已经进行了近两个月。权力机关对预算的审批和监督与政府经济活动无法衔接，接近一个季度的政府收支活动缺乏具有法律效应的规划和相应的审查监督。即使经过人大会议审批通过的预算报告，也是事后的预算报告，对于此前监督的真空阶段并不具有约束作用。这也导致地方政府在新《预算法》实施前倾向于预留超收收入。

（2）支出偏离原因分析

1.根据平衡原则，超收导致超支

一般来说，财政出现超收，裉据平衡预算的原则，如果预算内没有安排与之相对应的支出，那么就会进行调整预算或者预算外安排，从而导致支出年终决算数超过年初预算数。

2.专项支出的频频追加，政府部门年终突击花钱

专项支出增加频繁是预算管理中广泛存在的情况。各用款單位由于国家政策、制度的调整，而产生单位预算和总预算的追加和追减。在年初预算的基础上追加相应的费用，支出弹性较大。另外财政部门对专项支出的数额缺乏合理估计，因而超额专项支出的拨付经常发生，政府部门为保证下一年的正常拨款年终突击花钱。

3.预算编制方法导致财政支出执行偏差

在我国预算编制过程中占支配地位方式仍然是基数加增长的方法。这种编制方法实际上只会增加不会减少。政府部门在编制预算时，为了能顺利通过财政部门的审批，会尽量把预算数设定为前一年的基数，在预算执行过程中再不断地追加预算外支出弥补额外的开支。

4.预算人员主观容易“多报支出，少报收入”

我国由于受文化和历史传统影响，各级政府长期存在谨慎编制预算的情况，预算编制者在缺乏有效激励的情况下，往往多报支出，少报收入，以减少政府当年的收入压力并争取中央转移支付的支持。这种负向激励从主观上也造成了预算编制长期的不准确。

降低财政收支预决算偏离的建议

（1）严格执行新《预算法》

预算法素有经济宪法之称，新的《预算法》充分体现了财税体制改革的总体要求，是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要保障，为进一步深化财税改革引领方向，必须认真执行。建立以新《预算法》为核心的财政法治体系，推动法治化进程。

（2）保证预测机构的独立性和竞争性

我国当前收入预测由隶属于政府部门的机构完成，缺乏能与其有效竞争的其他预测机构。而根据国外学者ThiessBuettner（2010）对OECD13个国家的比较分析及计量模型检验结果，以及对OECD各国收入预测的实践显示，收入预测由独立机构完成，同时保证收入预测的竞争，对于提高收入预测质量至关重要。因此，为防止政府部门刻意低估财政收入，可以成立专门的独立机构进行收入预测，也可以组织第三方的收入预测机构。

（3）做大预算稳定调节基金规模，推行与计划相衔接的中期预算实行。

应做大调节预算预算基金规模，用以弥补日后年度预算资金的短缺。同时要在全国开展中期预算试点，根据规划的需要，一般是3-5年，以结果为导向。从采取中长期预算的国家来看，各国都普遍采用滚动和逐年递推的模式，也就是编制未来一定年度的中长期预算，并根据社会经济的变动每年加以更新。这样做不仅能动态地把握未来经济和社会发展趋势，保证中长期计划的完整性和连续性，还能根据实际情况做实时调整，防止年度预算执行偏离计划。

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