刍议山西省农业执法现状及对策

唐明伯

摘 要：农业是民生之本。农业执法是农业安全的重要保障。分析山西省最近4年农业执法案件的数据，发现山西省农业执法存在的不足，总结出相应的应对方法，对完善执法工作，以及决胜全面建成小康社会提供一些借鉴。

关键词：农业执法；现状；对策

文章编号：1004-7026（2018）14-0048-03 中国图书分类号：D922.4 文献标志码：A

“食者生民之源，天下治乱，国家废兴存亡之本也”。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央不断强调“三农”问题对于决胜全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的重要意义。经过改革开放近40年的发展，社会对于农业的关注焦点逐渐由“量”转移到“质”，即农产品的质量安全。保障农产品质量安全的根本在于保障农业生产、加工以及流通环节的安全，关键则在于农业执法。

近年来，山西省在农业执法方面取得了一定成果，但依旧存在不足之处。立足于山西省2014—2017年的相关执法案件数据，简要分析山西省现阶段农业执法的现状及特点，探索不足之处，提出相应建议，为完善农业执法供参考。

1 山西省农业执法案件的现状及特点分析

1.1 总体态势良好 执法效果显著

表1显示2014—2017年山西省农业执法案件数量总体状况，农业执法案件数量、处罚金额呈逐年下降趋势：在案件数量方面，由2014年的1 388起降低至2017年的767起，4年内减少了44.74%；在处罚金额方面，由247.7万元降至195.95万元，降幅达20.89%。说明山西省农业违法行为显著减少，农业执法成效显著。从宏观角度看，山西省农产品生产、流通安全得到了有效保障。

1.2 大额案件比重增加 违法资金呈集中态势

分析表1中农业行政处罚案件罚款金额与案件数量之间的关系，可知2014—2017年间，案件数量降幅远大于处罚金额降幅，具体表现为：2014年案均处罚金额约为0.18万元，2016年为0.25万元，2017年为0.26万元。在案件数量大幅减少的背景下，案均涉案金额增长体现出违法案件在向个别领域不断集中的态势。

通过分析简易程序案件和一般程序案件的比例变化情况，前述结论可以得到进一步加强。其一，《行政处罚法》对于适用简易程序仅限于第三十三条规定的“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罰款”，简易程序最高处罚额远不及山西省的平均处罚金额。其二，2014—2017年适用简易程序的案件数量同适用一般程序的案件数量之间的比值依次为0.55、0.42、0.34、0.55，大体呈下降趋势。小额处罚案件，在数量上和比例上均在减少，大额违法案件比例呈增长态势，违法资金持续集中。

1.3 案件标的多样 违法标的集中 违法行为高发于生产环节

表2是山西省农业执法案件标的类型统计，共7类，主要集中在农药、种子和肥料3类。从数量上看，各类案件逐年减少。从标的类型所涉及的农业生产流通环节看，农药、种子、肥料等3类标的均适用于种植环节，反映出山西省农业违法行为集中发生在种植业生产过程，总占比高达86.13%，而在农产品流通和销售环节中的违法行为仅占5%。农业生产环节是违法行为的高发领域，应当成为执法关注的重点。

1.4 违法信息获取方式单一 部分基层部门执法被动

表3中数据体现出2014—2017年山西省执法部门发现违法行为的各渠道之间的关系。山西省农业案件来源共有检查发现、群众举报或投诉、上级交办等8个方面。从形式上看，来源渠道多样化，但实质上，检查发现占据绝对比重，逐年依次为89.91%、54.68%、79.63%及87.22%。当前农业违法行为主要是通过行政机关主动执法发现的。

分析群众举报投诉以及上级交办，发现二者之间每年的数量以及增减幅度均相差无几，体现出密切关联。由此可以推断：群众举报或投诉的对象主要为上级机关，上级机关在受理后交由基层执法部门具体处理，体现出部分基层执法部门执法信息来源单一的问题。

1.5 违法案件多发地区同主要农业产区高度重叠

分析表4数据发现，2014—2017年，山西省农业违法案件主要集中于运城、临汾两市：农业（种植业）方面逐年占比分别为59.38%、64.12%、66.77%、68.09%；畜牧方面为43.70%、84.52%、97.01%、86.04%。

运城、临汾位于晋南地区，是山西省农作物重要产地，山西省6 667 hm2以上小麦种植县均集中于此，同时也是蔬菜、杂粮、中药重要产区。山西省主要农业（种植业）违法案件高发区域同主产区高度重叠。

畜牧业方面，山西省朔州、大同一带为主要牧业地区，依常理应为畜牧违法案件主要地区，而数据显示并非如此。运城、临汾作为山西省主要养殖业区，大型牲畜年底存栏量、年均肉类产量居位于山西省前列，也是相关违法案件的最频发地区。

造成北部、南部两主要产地违法案件数量之间的巨大差异的原因在于，两地区养殖方式和市场面向的对象不同。北部地区为传统牧业地区，牧场连片、水草丰盛、地广人稀，养殖品种多为牛、羊等大型牲畜，养殖方式以放牧为传统。受传统与自然影响，使用饲料较少。散养模式下牲畜间疾病传播较少，兽药用量也较少。合作对象主要为国内大型乳制品企业和肉类加工企业，生产标准高，检验检测严，故违法案件发生数量相对较低。南部地区以猪、禽为主，养殖方式为集中圈养，养殖密度大，疫病发生率高、传播速度快，存在过度使用兽药的客观情形。市场对猪肉、禽肉、蛋类的庞大需求推动了饲料添加剂的滥用。此外，猪肉、禽肉检疫不包括对兽药及添加剂等化学成分的检测，客观上难以有效遏制饲养过程中的诸多违法情形。

2 山西省农业执法面临的主要问题

山西省农业执法面临的问题主要可以归纳为6个方面：

2.1 农业执法难度加大

首先，近年来违法案件数量及涉案金额逐年减少，但从比重上，大额案件呈增长趋势，且违法金额逐渐集中。这反应出，在现阶段，“小打小闹”式的个体违法行为已不多见，而集体违法、企业违法现象开始占据主导地位。预计在未来一段时间内，执法机关所面临的将是有组织、大规模的农业违法行为。其涉及金额之巨大、参与人员之杂博、具体案情之复杂、取证程度之困难、牵扯范围之广泛，将为农业执法活动增加难度。

其次，流通环节中的违法案件，即表2中“农产品案件”和“其他案件”，在近4年内断崖式剧减。种子、肥料、农药及兽药等农资类案件比重逐年增加，且前三者之比重远大于兽药。山西省农业执法面临的主要问题已不在产品的销售流通，而在于生产过程中药物、肥料等化学产品的不合理使用，以及农资售假等问题。案件类型相对集中、案件数量持续减少，但执法难度却持续加大。原因在于生产环节过程中违法行为的发现缺乏相应渠道和有效的检测方式。尽管数据显示案件类型趋向集中，但山西省约320万hm2的基本耕地，1 600余万乡村人口数，基数如此之庞大，分布如此之分散，执法活动的有效程度和打击力度必然会减弱。

2.2 基层执法不及时

2014年以来，农业违法行为的发现和处理大多是通过执法部门的自行检查，鲜有其他信息来源。群众举报或投诉大多在上级机关受理、交办后才会得到执行。这说明农业违法行为隐蔽性较高、不易察觉，增加了执法难度，也反映出基层执法部门存在懒政怠政、懈于执法、脱离群众等现象。

2.3 执法部门自身建设亟待提升

近年来，山西省陆续出台相关政策，不断加强农业执法队伍建设，取得了显著的成果。但“瑜”不能掩“瑕”，农业执法部门依旧存在着众多不足之处。首先，执法人员数量不足、专业素养有待提高。多数农业执法队伍人员学历偏低，原来从事的是农业技术工作，法律知识与相关经验，行政执法专业素养亟待提高。部分执法部门长期人手不足，影响执法效率和效果，无法保障行政执法及时性和有效性。其次，农业执法经费不足。数据显示，某地区执法部门每年的财政预算仅有10万元左右，且执法经费与其他经费混同，连日常工作开展都存在困难。再次，执法设备不足，现有设备现代化程度不高，技术手段落后，部分基层地区甚至缺乏统一的执法着装，严重影响行政执法的权威性。

2.4 部门协调机制不完善

农产品质量安全监管工作，涉及到质检、畜牧、粮食、检测等诸多农业部门，但部门之间存在分工不明、协调不足等问题。由于法律、法规的不完善，农业系统各部门之间存在職能缺失、职能重叠、职能分散、权能不足等缺陷，容易形成相互推诿、重复处罚，或因缺乏法定执行权而难以执行等现象，导致农业执法难以及时、高效、顺利地进行。

2.5 执法形式缺乏长效机制

2014—2017年，山西省查处农业违法案件数量最多的一年为1388起，其中以“检查发现”为绝对多数。考虑到山西省农业产业基数，真实的农业违法行为应该远远多于官方统计数据。山西省农业执法行动多为省、市、县主要部门牵头的“专项行动”等运动式执法，短期内执法力度大、效率高，表面效果显著。但高强度执法运动难以长期为继，容易被违法者抓住漏洞、逃避执法。

2.6 农业法律法规建设滞后

有法可依是行政执法的首要保障，但国内、山西省内涉农法律、法规等建设依旧不足，留有“灰色地带”，导致监管、执法于法无据。此外，行政处罚的额度属于法律保留，行政机关只有法律授权内的有限裁量权，目前的处罚力度相较违法的成本、收益而言实显不足，难以对违法者起到足够、有效的威慑力。

3 对策与建议

针对上述山西省农业执法中的问题，提出以下7条建议和对策。具体如下：

其一，提高农业执法工作人员的专业素养和业务水平。严格录用、选拔标准，对于新招聘的人员，应当对其学历、专业作高标准的要求。在全面推进依法治国的当下，可以考虑将通过国家统一法律职业资格考试作为执法人员招考的必备条件。

其二，建立农业执法监督机制，落实问责制度和责任追究制度，以及执法考评制度。完善农业执法的复议制度和听证制度。定期开展业务能力培训和法律知识培训，执法人员应当持证上岗、持证执法，切实强化依法执法理念，保障执法活动过程和结果的公正、有效。

其三，增加农业执法部门的财政预算资金，落实农业执法经费财政保障。将农业执法经费单列为专项资金。落实对农业执法人员的物资保障、工作保障和生活保障，切实提高基层执法人员待遇，完善激励机制。

其四，加快地方立法进程，完善地方性法规和政府章程，为地方农业执法做好立法保障的。加大对农业违法行为的惩处力度，通过立法上调处罚金额上限。建立农业产业征信机制，应用大数据方式设立统一征信平台，加强对涉农个体和组织的诚信考核，作为市场准入、行政许可的审核条件之一。

其五，完善农业综合执法，强化基层执法队伍的建设，推进农、牧、水、林等领域综合执法。抓住机构改革的契机，优化职能分工，建立农业执法协作平台和指挥平台。

其六，推动农业执法常态化、日常化。“河冰结合，非一日之寒；积土成山，非斯须之作”，保障农业安全，杜绝违法行为，绝非朝夕之功。执法部门应当树立科学的执法观念，建立日常化、持久化的农业执法制度。针对未来可能常态化的有组织、大规模的农业违法案件，可以经常性、不定期组织执法队伍进企业、下基层执法。

其七，发挥社会监督作用，开通多渠道的违法信息受理平台。执法部门应紧密联系群众，树立服务人民的意识。加强基层农业安全、农业法制宣传，强化维权意识。建立违法行为举报奖励机制，切实保障公众权利，使群众能举报、敢举报、善举报，让农业违法行为陷入到“人民战争的汪洋大海”中去。

党的十九大为全面建成小康社会指明了方向，深化农村改革、推动山西省农业现代化建设也进入攻坚期。作为“三农”工作的护航者，农业执法工作面临着全新的形势和挑战。以习近平新时代中国特色社会主义思想为理论指导和行动指南，不断深化农业行政执法体制改革，加大农业执法资源投入，整合农业执法队伍，强化执法人员的法制观念和为民意识，创新监管机制，规范农业市场运行，增强农业执法的能力和水平，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出积极贡献。