大市场监管模式下基层食品监管探析

朱林鑫

摘 要：为了解大市场监管“三合一”模式下浙江省龙游县基层食品领域监管现状，采用普查法，调取龙游县市场监督管理局各部门及配备人员等情况。结果表明，在“三合一”模式下基层食品监管力量有明显的增加。针对存在的监管人员青黄不接、基层监管线繁杂、基层监管人员难留等问题，提出加大财政投入、畅通晋升机制、创新监管方式、引入专业人才等应对措施。

关键词：市场监督管理;食品;龙游县

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十一条、第一百五十二条规定，“食品”涵盖面十分广，贯穿于田间到餐桌的整个过程。食品在田间地头种植、养殖时，归农业部门管辖;流转到市场上生产、加工、销售、制作、储运时，归食品监管部门管辖。即使被10多部法律法规制约，被多个部门监管，食品安全事件依旧频发，不仅暴露了食品行业存在的问题，也反映目前监管模式存在一些漏洞。

1  我国食品监管模式的变迁

1.1  综合协调下的分段监管（2003—2010年）

《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）规定：“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。

以分段监管的模式，将食品安全监管分为“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”4个环节。但当时国家食药局是副部级，要协调众多正部级部门，难度颇大[1]。因此，这样做并没有从根本上解决我国食品安全监管薄弱的问题，反而加大了监管成本，降低了监管效率，而且容易导致推功诿过、执法责任不明确的法律后果[2]。

1.2  以风险控制为中心的综合监管（2010年至今）

2010年国务院食品安全委员会成立，是食品安全监管体系的标志性事件。2011年国家食品安全风险评估中心成立，进一步明确食品安全的风险评估作用，强调了食品安全监管中的风险控制为核心的思路[3]。

2013年，国务院机构改革和职能转变，组建国家食品药品监督管理总局，在国家层面将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构，划转食品药品监督管理部门，主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。

2015年《中华人民共和国食品安全法》出台，明确了责任界定，对违法行为加大了处罚力度，构成犯罪的将依法严肃追究刑事责任。

2018年从国家层面组建市场监督管理部门，作为国务院直属机构。至此，食品安全监管制度不再由多个部门分管，除种植养殖环节依据《中华人民共和国农产品质量安全法》由农业部门进行监管，其余生产加工、市场流通、餐饮消费等环节由市监部门监管。

2  龙游县“三合一”机构改革基本情况

浙江省是“改革市场监管体系实行统一的市场监管”的试点地域。2014年，浙江省在市级层面将食品药品监管、工商部门职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责;在县级层面推行“多合一”模式，将工商、质监、食药部门整合成统一的市场监管局，内设16个科室、4个分局、1个稽查大队、1个研究院、5个市监所。

如表1所示。改革前，龙游县有工商局、质监局、食药局及卫生监督所等4个部门分别监督食品流通、食品生产、保健食品流通及餐饮环节。改革后，并入原属卫生监督所的餐饮科后，实现三局合一，设置市场监督管理局，加挂工商、质监、食药局的牌子，较改革前精简了3/4。改革前，乡镇街道仅有原工商局设有派出机构，其他局均无派出机构。改革后，在原工商所的办公场所、人员配置等的基础上，添加其他部门的职能，每个基层所持有《行政执法证》的监管人员平均为10.6人。

龙游县归属浙江省衢州市领辖，县域总面积1 143 km2，辖6镇7乡2街道，人口40.4万人。龙游县市场监督管理局在编市场监管人员167名，其中食品安全监管人员75名（一线监管人员53名）。辖区内已取得许可证的餐饮单位1 499家（其中单位食堂212家，经营性单位1 287家），食品生产企业104家，食品流通企业3 000多家。按人口计算，每万人配备监管人员3.12人;按每个食品安全监管人员的平均监管对象数计算，平均每个监管人员承担61家的检查任务，每个一线监管人员平均承担86家的检查任务。

龙游县市场监督管理局相关科室人员情况如表2所示。75名食品安全监管人员平均年龄45.6岁，男性46人，平均年龄46.5岁，女性10人，平均年龄41.3岁，男女比例为4.65∶1。按25岁以下、25～35岁、35～45岁、45～55岁、55岁以上五个年龄段进行划分，其中45～55岁的共36人，占48%;其次25～35岁、35～45岁的共16人，占21.3%;55岁以上的共5人，占6.7%;25岁以下的共2人，占2.7%。

3  基层食品安全监管的完善路径

大市场监管模式下的机构改革，增加了人员编制，每万人配备监管人员3.12名，增强了基层监管力量，但改革后部门职能整合，监管对象构成更复杂、数量倍增，对基层监管人员的知识构架、专业水平提出了更高的要求。

3.1  创新监管方式，引入政府购买服务

经统计，龙游县市场监督管理局基层所平均每个持证监管人员承担86户食品生产经营单位的检查任务。考虑到基层所监管行业种类多、监管对象复杂等情况，日常工作不只针对食品生产经营单位的食品安全检查一项，尚有消费维权、其他品类监督检查等三定方案内的工作任務，以及县、乡、镇政府委派的额外任务。在食品监管备受重视的大环境下，平安建设、飞行检查等相关考核均有涉及，但其中扣分项较多、加分项较少，基层工作压力很大。各级政府应考虑基层实际监管任务和监管能力，科学合理划分监管事权，创新监管方式，积极探索职业化检查员模式，将监管人员从兼职检查员解放出来。适时引入政府购买服务，推动检查员制度化、职业化[4]。

3.2  充实监管力量，强化专业监管队伍建设

龙游县市场监督管理局基层所大多在原工商所的基础上构建，人员配置上以原工商局的监管人员组成，年龄结构偏向大，技术能力不足。而新录用人员只经过初任培训，对业务知识尚不了解，就到一线由其他监管人员进行“帮传带”。食品属性特殊，食品安全专业化监管易受专业性制约，尚需时间改变这种人才青黄不接的状况。

一方面，新录用人员任前培训不能浅尝辄止，需要引导建立系统化的知识结构，加强监管人员对自身继续教育的投资。另一方面，基层食品监管人员工作压力大，得到的奖励却不足，应建立基层一线监管人员晋升机制，改变基层留不住人的情况。

3.3  化“他律”为“自律”，筑造食品安全防线

现阶段，市场上预包装食品的外包装花里胡哨，较难识别其中的“傍名牌”、虚假宣传、以次充好食品，一些消费者只能通过消费者权益保护的途径来维护自己的合法权益。对这些食品的监管，目前主要靠基层监管人员的日常检查来识别，既牵制了基层监管力量，又难以实现保护消费者的监管目标。

食品安全一直以“他律”的形式出现，为达到“严防”的效果，食品安全监管应调动食品领域相关人员的积极性，使之化“他律”为“自律”。一方面应在法律上对这些情况作出易于基层操作的严格规定，改变当前部分涉嫌构成食品安全犯罪的行为因品种、数量界定困难导致难以移送公安机关的情况。另一方面，加强商标注册、厂名申报等管理，树牢门槛，防止不法之徒通过打擦边球来牟取利益。

参考文献：

[1]赵学刚.统一食品安全监管：国际比较与我国的选择[J].中国行政管理，2009（3）：103-107.

[2]马英娟.大部制改革与监管组织再造——以监管权配置为中心的探讨[J].中国行政管理，2008（6）：36-38.

[3]詹承豫.风险治理的阶段划分及关键要素——基于综合应急、食品安全和学校安全的分析[J].中国行政管理，2016（6）：124-128.

[4]杨晓宇.欧美食品企业检查员模式对我国食品安全监管的借鉴启示[J].食品安全质量检测学报，2018，9（10）：2 549-2 553.