海南什进村土地产权制度改革的经验及启示

王振伟 杨瑞泓 汪晓春

[摘要]什进村作为全国农村集体土地产权制度改革试点，在强化农村集体土地所有权、集体经营性建设用地出让、土地承包经营权流转、村企合作等方面取得了显著成效。什进村的实践表明，产业化发展可大大提高农村土地利用效率，强化集体观念有利于改革的顺利推进，和农民合作要将农民风险最小化，只要肯向农民让利，农村土地产权制度改革可释放出巨大的政策红利。什进村农村土地产权制度改革的经验，可为其他地区提供借鉴和参考。

[关键词]农村土地产权改革；经验及启示；什进村

[中图分类号]F123 [文献标识码]A

统筹城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构，缩小城乡发展差距，是我国当前面临的主要任务。我国城乡二元结构的关键问题，在于权利不对等的城乡土地二元结构，深化农村土地制度改革是破除城乡二元结构的必由之路。只要把农村土地的资产潜力释放了，农村不但不是社会的累赘，还会成为拉动我国社会经济快速增长的新希望。海南省保亭县三道镇什进村就探索出了一条农村发展的新路子。

1 研究背景

什进村地处海南保亭黎苗族自治县三道镇，原是一个传统落后的村庄，全村农户数48户，183人，全部为黎族，土地面积51.18hm2，其中农田面积7.93hm2，坡地面积4.8hm2，林地面积35hm2，宅基地面积3.5hm2。2009年，该村人均收入2170元/年（其中含有新农村低保1300元），农民以种植传统的水稻、橡胶、槟榔为主，勉强得以生存，生活穷迫不堪。

2009年12月31日，国务院发布了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发[2009]44号），要求海南省“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点。” 2011年4月7日，国土资源部发布《国土资源部贯彻落实<国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见>有关措施的函》（國土资函[2011[138号），明确“将海南省作为土地权利立法试点，在海口、三亚、陵水、保亭等市县开展全国农村集体土地产权制度改革试点，细化土地权利种类，明晰集体土地产权，保护权益，丰富权能，逐步实现集体土地权益。对土地利用总体规划确定的城市建设规摸范围外、符合各类规划的集体建设用地使用权，制定改革方案并按规定报经批准后，可由农村集体经济组织和村民采取出让、转让、租赁、承包、联菅合作、作价出资 （入股）等方式开发经营。”

为落实国务院精神，从根本上改变什进村农民以往自给自足的小农经济生产模式与农村贫困落后现状，在政府引导和村民的支持下，该村大胆开展了农村土地产权制度改革，开创农民以多种方式参与企业合作开发的新模式，在“没有征地，所有权仍归村集体，基本农田不动”的前提下，使这个曾经贫穷落后的小山村发生了翻天覆地的变化。

2 什进村农村土地产权制度改革的经验

2.1 政府充分让利

农村土地产权制度改革政策性强，涉及面广，事关农村发展和稳定的大局，离不开各级政府的大力支持。在什进村农村土地改革中，政府在用地指标上给予支持，在土地出让收入上给了充分让利。什进村原有农村宅基地面积3.5hm2，集体建设用地不足，在开发建设上难以形成规模效益。为了解决这一难题，县政府专门拿出225.8新增建设用地指标，无偿安排给什进村使用。这么多用地指标若安排到城镇，按100万元/667m2的收益计算，县政府可获得土地收益2.258亿元，现在县政府分文不收，对于保亭这个国家级贫困县来说，政府向农村发展做出了很大的让利。

2.2 确保农村集体土地所有权不变

大区小镇公司在进驻什进村开展建设工作之初，遇到种种困难，其中最大的障碍就是村民不愿提供土地开发旅游项目，他们担心公司把他们的土地买走，使他们永远失去土地。但在实际操作中，在企业与村民之间，并没有存在买卖关系，确切地说是合作关系——什进村提供土地，公司提供开发建设所需要的全部资金，由公司按照规范进行开发建设经营，并向农户支付土地合作分红，确保农民“不离土、不离乡、不失地、不失收”。

什进村农村集体土地参与旅游项目开发建设，改变了以往必须征收为国有的模式，始终坚持农村集体土地所有权性质不变，确保农民不失地，使农民对土地拥有持久的收益权。在坚持集体土地所有权性质不变的前提下，实行集体土地所有权、使用权（包括集体建设用地使用权、宅基地使用权、农地承包经营权）、收益权分离，赋予农民完整的土地处分权。

2.3 允许农村集体土地参与经营性开发建设及流转

允许集体经济组织在土地利用总体规划确定的城镇范围外，在符合相关规划和取得建设用地年度计划指标的前提下，将集体建设用地使用权以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行流转，可以用于商品住宅建设以外的非农业建设项目。

什进村村民48户，原来全村宅基地面积3.5hm2，户均宅基地占地面积727m2。经过宅基地拆旧建新，每户新宅按照住宅面积不超过175m2，加上庭院和附属设施占地面积不超过200m2的标准修建，新宅占地约7604m2，节余出建设用地2.53hm2，比原来用地节约72.5%。节余出来的2.53hm2建设用地和15.05hm2新增建设用地一起进行经营性开发，用来建设酒店、客房、商铺等旅游设施，农村集体建设用地的资产效益得到充分发挥，土地利用效率得到大大提升。

2.4 在不改变用途的前提下，允许农用地流转

对农户以家庭承包方式从集体经济组织承包的土地，允许以转让、转包、互换、出租或抵押等多种方式流转。鼓励农民以地入股，或者转身为产业工人，探索成立各类种养殖农民专业合作社，共同开发土地，实现合理优化配置土地资源。

什进村村民以农地入股，由企业进行统一经营，耕地特别是基本农田一律保持用途不变，大力发展南药种植、热带水果、瓜菜、畜产品、水产品、花卉等现代高效农业，打造符合《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》文件精神的新型热带现代农业基地，全面提升原有农田的综合利用率，打造农业示范区及观光体验区。

2.5 因地制宜，选好产业

什进村与国家5A级景区呀诺达雨林文化旅游区、4A级景区槟榔谷文化旅游区近在咫尺，这两个景区年游客量皆超过100万人次，运营成熟，能够长期带来稳定的客源。什进村根据自身资源优势，充分利用农业、农村和农民的资源，开发乡村旅游客栈、农家乐、乡村休闲度假等乡村旅游产品，延伸、补充大旅游区的旅游产品，立足填补大景区“住、购、度假休闲”功能的空白，同时又改造了周边的环境，让老百姓在旅游开发中获得实实在在的实惠。什进村通过集中、统一改造，打造成了一个有本土特色、有一定旅游接待能力的原居型旅游村，所有居民的安置用房和新建宾馆酒店都保持了原居型民俗特色，结合独具特色的少数民族歌舞表演，形成了与雨林文化相吻合的特色乡村度假村落。

2.6 村企合作，利益共享

农户取得土地使用证后，入伙合作社，合作社以其产权证上所载明的土地面积入伙公司，具体模式如下：①由企业提供资金，进行酒店、商业、游览设施等旅游配套设施建设与管理、市场营销与经营，并创建现代农业示范园及景观农业；②合作社以土地入股到企业；③农户土地入股后，由企业优先选择本村农户适龄劳动力，安排相应的工作岗位。企业负责相关农民培训经费及购买务工工人的社会保险；④农民不承担经营风险，享有固定收益的新型合作模式。

什进村新村建设总投资2.8亿人民币，其中48户农户新房建设费用4000万元，规划设计费用1000万元，什进村旅游区综合配套费用2.3亿元。农户按实际合作土地面积（约27.73hm2，包括建设用地与农用地）入股。开发采用“旅游加农业”、“公司加农户”等形式，通过专业旅游企业来牵头，农民、村集体、企业多方合作，形成“村不动、城入乡、民不迁、文不改”的发展格局，将村民及其土地、风土人情统一作为股本资源和旅游资源，变农民为股东、变民族文化为旅游产品，从而将企业与当地老百姓紧紧捆绑在同一条利益链上，真正实现二者共享旅游开发和经济发展的成果。

2.7 确保农民收入有增加，长久生计有保障

为确保村民原有生活水平不降低，长久生计有保障，公司为什进村农民提供九项收入：青苗补偿收入、分配住房、未被清理的青苗收入、土地分红收入、工资性收入、商业铺面收入、第一产业收入、乡村客栈服务分红、惠民福利分红。

在建设之初，在青苗补偿方面，按照海南省相关标准以人民币的方式补偿什进村所有农户在项目地界内的青苗，其中每户一次性得到补偿最多的可达70万元；企业免费为每户村民建设一栋装修好的80～200m2富有黎族文化特色的小楼；土地合作收入，首年1500元/667m2，以后每三年递增5%；村民在村里“上班”，成为名副其实的“上班族”，每月可能拿到1000元以上的工资；每户村民享有五间配套酒店的服务权利，按照基本开房率30%和村民三星级服务标准计算，每年每户服务收入保底约为10800元；公司为每户村民提供固定商业铺面一间，面积为12m2，配套统一货柜，农户在政府相关职能部门的许可下自主经营，经营或租赁收入归村民所有，预计待开发成熟后商业铺面每年租金约在3万元左右。该项目建设第一年，农民户均收入达到了5万元左右，预计三年之内户均收入超过10万元。

3 什进村农村土地改革的启示

3.1 农村土地改革发展潜力巨大

随着我国城市化、工业化的发展，大量农村富余劳动力涌向城镇，农村劳动力逐渐短缺，加上生产方式仍为落后的小农经济，农村土地产出效益较低，大量农田被撂荒，空心村现象日益严重。但是如果能把这些农村土地加以合理利用，能使农村释放出巨大的生产力，什进村农村土地改革前人均收入2170元/年，户均不超过1万元，土地改革之后，农民户均收入可达到5～10万元，土地改革之后，村民的收入可以增长5～10倍。可见，通过农村土地改革能释放出巨大的政策红利。

3.2 产业化发展可以大大提高农村土地利用效率

由于我国农村人口众多，土地面积有限，实行家庭联产承包责任制后，为了平衡各户之间的土地质量差异，往往是质量较高的地块各家各户都分点，质量较差的地块各家各户也都分一点，造成每户面积本就不多的土地又被分成了七零八落的很多小块，根据有关资料，我国耕地田块平均面积为687.1m2，户均6.1个田块。田块过于破碎，就会不可避免地导致田坎、沟渠、道路占地面积大，农业耕作效率降低，生产成本提高，单位面积产值减少，土地权属纠纷增多。此外，农户分散的经营模式，难以形成规模生产，难以形成农产品的品牌效应，难以形成稳定的销路，农产品产品综合效益不高。什进村在实践中的具体做法是，将全村所有农户的土地重新归聚起来，统一入股和企业进行合作，由企业统一管理和经营，企业提供资金和技术，农民提供土地和劳动力，农民按人头获得分红，通过统一规模化经营，大大提高了土地生产效率。

3.3 强化集体观念有利于改革的顺利推进

由于我国农村土地实行家庭联产承包责任制，农村土地的承包经营权即使用权分散在各个农户手中，在维护农民土地权益的过程中，若要采取确权并登记发证到每个农户，看似充分维护了农民的权益，能给农民充分的权利处理自己使用的土地，很多学者认为这样会大大促进农村生产力。实际上，确权到户反而会制约农村的生产力，使农村土地生产力得不到充分发挥。原因在于，我国农民土地面积普遍较小，又比较分散，农民自己分散经营难以发挥最大经济效益；并且一旦确权到户，赋予每个农户处分土地的权利，再想征得全部人的同意进行统一规模化经营是极其困难的，合作过程中农户之间、农户与集体之间、农户与企业之间的矛盾和纠纷也会较多。什进村的具体做法是，弱化农户和个人观念，强化集体观念，把农用地全部交由集体，成立农业合作社，与企业进行合作开发，每个村民都是平等的股东。在这种模式下，只要合作开发方案得到2/3以上村民的同意，即使有少部分人思想不通，其他村民从集体利益出发做其思想工作时也会很轻松，因为土地是大家集体共有的，個人只有使用权，不能因为一人私利而影响大家的发展利益，以前谁占多占少现在大家都既往不咎，以后人人机会均等，利益共享，这样在集体利益的维护下，不再受个人私利的影响，有效避免了合作过程中的种种矛盾和纠纷。

3.4 要将农民合作风险最小化

农民以土地入股和企业进行合作后，在开始阶段，农民和企业之间在利润分配模式上就产生了分歧。企业一般是考虑按利润进行分成，具体分多少要看村民所占的股份，对于这一点村民没有什么意见。但是利润怎么算，在这个问题上双方产生了分歧，对于企业的请客吃饭、送礼、购买豪车、一些特殊福利等成本支出，村民不认同，对企业的利润计算方式不认同。村民最简单的想法就是，我拿土地出来了，不管你企业经营的怎么样，我都要有收入，并且不能比我自己耕种收入少。经过双方磋商，最终达成一致意见，农民土地的入股分红还是按固定金额来计算（首年1500元/667m2，以后每三年递增5%），土地以入股的形式合作，在分配模式上又相當于租赁。

3.5 土地私有化并不是我国农村土地改革的最佳选择

在近期我们农村土地改革过程中，很多激进的学者提出“要解决我国农村土地的根本问题，必须走私有化的道路”。但在什进村农村土地改革过程中，根据改革的试探，在允许农村建设用地和农地流转（可以流转给集体之外的成员使用）的前提下，若再给每户发放权利证书，进行确权登记，农民将拥有更完整的财产权利，更接近于我国集体所有制下的“土地准私有化”所获得的权益，但是在实际操作中，什进村为什么背道而驰，反而选择了分化农户权利由集体统一行使呢？原因就在于，在我国，由于人多地少，田块较小，布局分散，若过于强化农户个体权益，反而不利于形成规模化生产，不利于农村土地综合效益的发挥，在一定程度上反而会阻碍生产力的发展，强化集体的观念和权利，可以大大减少决策及沟通协调成本，更加有利于促使农村土地流转。

4 农村土地改革中需要完善的问题及建议

4.1 农民对改革带来突如其来的变化准备不足

在引进企业合作后，村民一夜之间从农民转变为了产业工人，居住条件、生活环境、生活方式都发生了翻天覆地的变化，农民从思想上准备不足，在技术上不能马上适应酒店、餐饮及旅游服务的要求，在生活方式及消费方式上还难以在短时间内转变。政府和企业要加强引导，通过免费培训、到相关技术学院进修等多种方式，不断提高农民技术服务水平，并为农民提供养老保险、失业保险等社会保障，使其真正实现从农民向工人身份的转变。

4.2 村民股份权益分配问题值得研究

我国农村土地实行家庭联产承包责任制以来，承包经营权采取内部成员分配制，具有一定的福利性，因其成员不断变化，也决定了其具有不稳定性。2008年10月19日，中共中央发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在这种情况下，土地入股企业后，在村民内部股权怎么分配是一个值得研究的问题，是按现有家庭单位保持股份不变？还是随着集体内部人口的增减而进行股权的动态分配？已经在城镇就业的股权是否收回？计划生育超生的是否给予分配股权？股份是否可以继承、转让？等等一系列问题，随着时间的推移，都会成为内部争执的焦点。政府要及时进行相关的研究，制定一个合理的解决方案，为今后的良好持续发展提供支持。

4.3 农村土地价值评估制度不健全

价值评估是农村土地承包经营权顺利流转的重要保障，制约农村土地承包经营权流转的因素很多，但缺乏为其流转而服务的价值评估是一个非常重要的原因。根据国家现行政策，农村土地禁止流转，由于农村土地没有价值评估的需求，导致农村土地评估缺乏依据和标准。随着农村土地产权制度改革的推进，改革试点地区允许农村建设用地进行经营性开发建设，允许农村建设用地和农用地流转，农村土地的价值评估就显得十分必要，否则只靠双方协商，农村土地的价值得不到充分体现，容易造成农民利益受损。因此，要积极探索农村土地价格评估制度，以完善的定价机制和公平的价格推动农村土地的流转。

4.4 农村土地开发建设融资困难

目前，农村土地融资困难，农村金融机构发放贷款面临抵押难、担保难的问题，症结在于现行《担保法》、《商业银行法》中的规定无法适应农村金融面临的新问题；此外，由于在土地入股企业之后，并没有给合作企业发放土地使用权或经营权证书，没有到政府部门进行土地权利登记，企业没有抵押物权凭证；企业的土地使用权同时还是农村集体经济组织成员权的体现，企业不具有完整的处置权；出现坏账后农村土地变现困难等，由于以上多种因素制约，导致金融机构对农村土地的融资如履薄冰，不愿轻易介入。因此，国家必须从政策、资金、税收等方面对农村金融机构给予直接或间接支持。一是要及时完善相关政策法规，为农村土地融资提供法律方面的支持和保障；二是可以成立政府兜底的担保公司，为农民进行担保；三是要探索为合作企业发放土地使用权益证书，作为企业抵押融资的资产凭证；四是要提高财政补贴、税收返还等优惠政策，为政策性金融机构的发展壮大奠定坚实基础。

5 结语

统筹城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构，缩小城乡发展差距，是我国当前面临的主要任务。我国城乡二元结构的关键问题，在于权利不对等的城乡土地二元结构，深化农村土地制度改革是破除城乡二元结构的必由之路。海南省什进村的实践证明，只要把农村土地的资产潜力释放了，让农民分享改革带来的政策红利，农村不但不是社会的累赘，还会成为拉动我国社会经济快速增长的新希望。

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