农村一户多宅的新制度经济学分析

许进龙

[摘要]当前我国农村一户多宅现象屡禁不止且愈演愈烈，一户一宅制度受到嚴重冲击，农村宅基地利用趋于粗放、无序状态，现行宅基地制度亟需创新和完善。基于新制度经济学理论，运用制度变迁、路径依赖等分析工具，回顾了一户一宅制度的建立过程，剖析一户多宅产生的制度经济土壤以及路径依赖强化，提出了一户多宅的破解路径，以期推动宅基地制度朝着新一轮帕累托改进演变，朝着更高效率的方向变迁，实现农户意愿与法律文本的“激励相容”。

[关键词]一户多宅；农村宅基地；新制度经济学；制度变迁：路径依赖

[中图分类号]F321 [文献标识码]A

当前，我国农村人口持续朝着城市大规模单向流动，劳动力非农转移逐渐增多，然而却出现了农村人口减少和农村宅基地面积增加的悖论，农村宅基地面积超标、闲置浪费等日益凸显，特别是一户多宅现象，屡禁不止且愈演愈烈。一户多宅不仅造成了土地资源的严重浪费，而且还挤占了公共资源，对乡村治理、公共服务供给等造成阻碍，同时还削弱了现行一户一宅制度的严肃性和权威性。

国内学者主要从现状调查、成因分析、治理路径等方面对一户多宅进行研究，但这些研究仅仅局限在对一户多宅所呈现出的物理现象及其表象成因而做的考察，尚未触及更深层次的制度和经济根源。作为稀缺资源且具备强质型专用性资产特征的宅基地，无论是建造、利用等，都必须在一定的制度框架内进行，但当前农村地区普遍出现的一户多宅现象，表明原有的宅基地制度与制度环境发生了不相容，逐渐暴露出初始设计时所隐藏的缺陷。因此，本文以新制度经济学作为分析工具，力求系统地阐述宅基地制度困境的主客观方面因素，剖析一户多宅的成因以及路径依赖强化，从制度设计层面解决一户多宅问题，从而推动宅基地制度朝着新一轮帕累托改进演变，朝着更高效率的方向变迁。

1 一户多宅产生的原因

1.1 降低建造成本

农户作为精打细算的经济人，其行为是基于家庭经济效益最大化而做出的理性选择。假设农户甲原有宅基地老化，出于改善住宅条件的目的，需要重新建设宅基地，此时他有三项策略可供选择：①拆除原有宅基地，并在原宅基地上进行重建。此时，甲需要付出的成本，主要包括拆除旧宅基地的成本C1以及建造新宅基的成本C2；②申请新的宅基地，并将原有宅基地交还集体，政府给予甲宅基地退出激励资金T，但当前缺乏完善的宅基地退出激励制度，现行法规中宅基地的退出是无偿的，即limT=0。此时的成本，为申请新宅基地的费用P以及异地建造新宅基地的成本C3。但现行法规中新宅基地的申请是无偿的，即，而新宅基地一般都是位于交通较为便利的地段，此时异地建造新宅基的成本C3小于在原有宅基地重建的成本C2；③申请新的宅基地并保留原有宅基地。此时，甲的成本虽然仍为异地建造新宅基的成本C3以及申请新宅基地的费用P，但甲仍然占有原宅基，假设原宅基地的价值为R（宅基地属于稀缺资源，故R>0），但一户多宅是不符合现行法律的，因此甲还要面临因违反法律而带来的处罚费用F，但现行《土地管理法》并未强制规定一户多宅必须缴纳占用费等税费，因此，此时的总成本，实际上是C3+P+F—R。由以上分析可得，策略①的总成本为C1+ C2，策略②的总成本为C3+P—T，策略③的总成本为C3+P+F—R，在C3< C2且当前limT=limP=，R>0的条件下，农户甲从个人理性和家庭总收益最大化出发，策略集的优先次序，为策略③>策略②>策略①，由此造成异地建新不交旧，导致一户多宅的发生。显然，宅基地退出激励资金T和申请新宅基地费用P的大小、处罚费用F的轻重，都强烈影响着农户重新建设宅基地时所选择的策略。

1.2 机会主义行为

农村干部利用职权多占宅基地，也是农村一户多宅的重要原因，可将这一行为的性质定义为机会主义行为。从新制度经济学视角审视，村干部扮演着政权和村民双重代理人的角色，既受到来自村民的委托，又受到来自乡镇政府的委托。但税改后，乡镇政权对村干部和乡村的控制大大加强，使得村干部的激励和约束，朝着强化乡镇政权——村干部委托代理链条的方向发展，村民——村干部的委托代理链条被弱化，委托代理的实质是契约关系。由于有限理性、信息的不确定性和不完全性，完全的契约是不存在的，而非完全契约就会使得机会主义行为的发生成为可能。农村干部利用职权多占宅基地，属机会主义行为中的道德风险，即在委托代理关系确定后，由于信息不对称、交易费用的存在等，基层政府很难实现对农村干部的完全监督，村干部利用委托人授予的管理集体建设用地、审批宅基地等权力，趁政府监督困难之机而最大限度地增进自身效用，利用权能为自己或者亲戚拿到村里的宅基地，从而造成一户多宅。乡镇政府监督村干部行为面临高昂的成本等因素，加上村干部具有村民的身份，具备追求自身效益最大化的经济人的特性，同时村民——村干部的委托代理链条不断被弱化，增加了村干部产生一户多宅机会主义行为的可能性。

1.3 制度供给不足

当前由于制度供给不足而导致的一户多宅，主要体现在以下两方面：一是宅基地退出制度的缺失。继承父辈宅基地或由于其他历史原因拥有多处宅基地，而不退出多余宅基地，从而造成一户多宅。按照我国现行法律规定，宅基地使用和房屋所有权是无偿、无期限的，可以作为遗产继承给子女。若子女分户后，申请获得了新的宅基地，后又通过继承获得父辈的旧宅基地，便产生了合法意义上的一户多宅。当前缺乏完善的宅基地退出激励制度，宅基地退出的补偿支付主体、补偿标准、补偿方式等，均没有明确的规定，即新的有效制度供给不足，另外，现行宅基地的退出是无偿的，无法达到激励或者引导农户退出多余宅基地的目的和作用，即旧的低效制度依然沿用。二是一户多宅处罚制度的缺失。农户违法建设宅基地的违法成本过低，且占有多处宅基地不用缴纳相关税费，农户一户多宅所获取的潜在收益，远大于潜在成本，而农户的趋利性质，促使他们做出一户多宅的个体理性行为，从而出现类似于公共池塘资源困境的情境，即个体理性导致集体的非理性。

1.4 非正式制度影响

非正式制度是指人们在长期交往中自发形成的行为规范，主要包括价值观念、伦理规范、风俗习惯、文化传统和意识形态等。乡村社会是乡土社会，也是熟人社会，这个熟人社会不仅信息对称，而且有公认一致的规矩，因此，农民的行为、价值取向等，受到非正式制度的深刻影响。非正式制度对于农村一户多宅的产生，具体可表现为以下两方面：一是宗族观和家神观的影响。中国农村地区自古便有在家中供奉祖先、家神的习俗，祖屋等同于祖业甚至等同于先祖神灵寄附之所，这种自古沿袭的宗族观和家神观、祖业观，深刻地嵌入到农户的意识形态当中，并影响着他们对腾退老旧宅基地的解释和评价。笔者对广东省佛山市、广州市、惠州市的乡村进行调研时发现，即使农户已经异地新建宅基地，但他们一般都还保留着老宅基地，因为他们认为那是先祖的遗产，放弃老宅基地，意味着背弃祖业，属不敬不孝。而有部分农户表示，不愿意搬迁至其他农户的老宅基地，觉得即使翻新重建，那里还住着原住户的先祖；二是置业观的影响。中国古代的小农经济，催生了买田置地的置业观念，房屋不仅是财富、身份地位的象征，同时也是资产保值增值的最佳投资品。在中国农村，住宅的投资消费还兼具认同性消费、宣示性消费的特征。因此，即便农户已经在城市安家落户，还是会回到农村翻新住宅，或者保留原宅基地，异地建造新的宅基地等，而留在农村的农户，拥有足够的资金后，受传统置业观的影响，也会倾向于建造多处宅基地。

2 一户多宅的路径依赖强化

一户多宅一旦形成，便会产生路径依赖的轨迹，并通过相关制度网络自我强化。因此，对一户多宅的路径依赖强化进行分析，利于宅基地制度摆脱路径依赖的束缚。

2.1 利益集团

起始阶段形成的制度可能会在制度执行过程中创造出一些组织和强有力的利益集团，它们以自己的利益来影响政治实体，从而导致制度的无效率，并在经济中演化出一些加强现有激励与组织的政策，使无效制度持续下去，直到进入“锁定”状态。在一户一宅制度尚未建立之初，通过继承、买卖等多种途径获得多套宅基地的农户，一户一宅制度建立以后，通过违法占地建设等方式取得一户多宅的农户，以及部分进城落后在农村仍占有多处宅基地的城镇居民，共同构成了一户多宅的利益集团。农户群体中一户多宅的利益集团为了维护既得利益，可能会控制集体中的大多数，阻挠一户一宅制度的执行。例如通过投票等制定有利于维护自身效益的规则，或通过弱化一户一宅政策的执行力度、农户与农村干部组成利益联盟共同隐瞒非法占地建设宅基地等，削弱一户一宅制度的落地效力，从而导致制度的无效率，强化一户多宅的路径依赖。

2.2 地方政府行为

一户一宅制度的严格执行所产生的长期社会经济效益在短期内难以通过市场途径来衡量，相反，对于地方政府而言，执行该制度所需的支付成本却非常明显和高昂。地方政府严格执行一户一宅制度所付出的成本，可归纳为显性成本和隐性成本。显性成本包括一户一宅制度的宣传成本、宅基地建设的监管成本、拆除违法宅基地的拆毁成本；隐性成本则为拆除违法宅基地过程中的摩擦成本和拆除后潜在的维稳风险。宅基地是农户最重要的资产之一，农户在进行宅基地的建设时，往往倾注大量的人力、物力、财力。因此，地方政府在强制拆除违法宅基地的过程中，势必会引发当事人的强烈抵制和反抗，产生巨大的摩擦成本，即使强拆执行后，还存在着由于当事人上访、静坐、拉横幅等引发的维稳风险。由于基层国土部门力量薄弱、财政紧缺且还要承担着保护耕地、矿产资源开发管理、土地市场监管等多重任务，难以对严格执行一户一宅制度所需的显性成本进行持续投入和追加，而为了避免上访事件的发生、避免被倒排、责任追究以及维护社会秩序等，地方政府对于违法占地建设造成的一户多宅倾向于采取容忍措施，最终引发地方政府落实中央政府一户一宅制度的消极情绪，产生博弈行为，造成政策效应大打折扣，政策失灵。地方政府的容忍态度、不作为或者软弱的做法，催生了農户的机会主义行为，更加肆无忌惮地抢占强占宅基地，致使非法占地建设宅基地的现象层出不穷。

2.3 适应性预期

适应性预期是指随着以特定制度为基础的契约盛行，将减少这项制度持久下去的不确定性。某一制度框架得以确立，并且在执行过程中并未遭遇到制度环境的排斥，从而得以持续推行，必将会诱致人们产生出对于该规则的未来预期，当人们预期到这一制度将延续或者短期内不会突然中止，预期到他人也将会按照这一制度规则行事时，自己就会首先按照这一规则行事，其结果必然是强化了制度自身。一户多宅现象在我国当前的农村地区较为普遍，且呈愈演愈烈趋势，但中央政府暂未对一户多宅的处理等制定出具体的实施细则，地方政府对一户多宅的现象也采取相对容忍和模糊的态度，导致农户认为一户多宅属法律边缘地带，产生政府不会强制管制的错觉。而由于一户多宅现象并非个例，受民间法不责众的说法影响，农户对于一户多宅制度短期内的延续性，产生了良好的心理预期。另外，一户多宅的农户相对于一户一宅的农户而言，产生了比较收益，这部分比较收益在发达城市周边的农村地区，由于宅基地价值和财产性功能的凸显，而表现得尤为明显。一户一宅的农户看到其他农户按照一户多宅的规则行事产生了额外收益，并预期到该制度短期内不会突然中止，因此会增加自身通过其他途径获得一户多宅的可能性。

3 结论和讨论

通过剖析一户多宅产生的制度经济土壤以及路径依赖强化，可得出以下结论：①宅基地退出激励制度和一户多宅处罚制度供给不足，加之申请新宅基地的无偿性，导致农户在改善居住条件时，出于成本最小化、收益最大化的目的，会优先考虑在交通便利的地段新建宅基地，同时保留原宅基地；②农村干部作为农户，具备追求自身效益最大化的经济人特性，而作为政府代理人，拥有宅基地审批等权限，在契约签订不完全且政府监督成本高昂、村民——村干部委托代理链不断弱化的情况下，易利用职权多占宅基地，产生机会主义行为；③受农村传统置业观、消费观等非正式制度影响，农户具备多占宅基地的内在动力，宗族观和家神观等传统观念又从意识形态层面阻碍了多占宅基地的腾退和再利用；④由于高昂的政策执行成本，地方政府对于一户多宅倾向于采取容忍态度。占农村较大人口比例的一户多宅的农户、农村干部共同组成利益集团，地方政府的无作为，使得该利益集团缺乏来自政府的强力制裁并日趋扩大，导致农户对一户多宅制度在短期内的延续性产生了良好的心理预期，最终强化一户多宅的路径依赖。

针对上述分析，可通过以下制度改革推动现行宅基地制度的变迁和完善，从而破解一户多宅问题。一是实施宅基地有偿使用制度，针对多占的宅基地采取梯度递增的方式收取有偿使用费，并提高异地新建宅基地的申请费用。二是完善宅基地流转机制，建立宅基地有偿退出激励机制。三是严格宅基地使用监督制度，加强宅基地利用的监管，建立农村干部监督本村宅基地利用的激励机制。四是引导非正式制度规范宅地基利用，成立由村庄内声望高的族长等组成的乡贤理事会，并引导乡贤理事会，监督、规范本村成员的宅基地利用行为。

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