新时代乡村振兴战略的法律保障体系

晏国耀

[摘要]2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署，新时代的乡村振兴战略有助于推动乡村的现代化建设，可谓“功在当代，利在千秋”。从法律保障体系而言，在当前依法治国的大背景下，用法律体系推动乡村振兴符合法治化运行轨道。具体而言，可从行政法、刑事法、民商法等角度予以保障，共同助力乡村振兴战略。

[关键词]新时代；乡村振兴；法律保障体系

[中图分类号]F320 [文献标识码]A

中共十九大提出乡村振兴战略，基于该背景，农村发展将会获得更多的社会支持以及政策倾斜，现代化农业建设将稳步推进。2018年2月4日，中央发布2018年一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》），高屋建瓴地提出乡村振兴战略，规划到2020年“基本形成”，到2035年“基本实现”，到2050年时“全面实现”乡村振兴。《意见》涵盖乡村经济、政治、文化、生态等内容，谱写新时代乡村全面振兴新篇章。

目前学术界对于乡村振兴的探讨多是从技术层面或者从比较法等角度进行的，如四川省农业机械研究设计院农技员徐一（《以科技扶贫为重要抓手助力乡村振兴战略》）强调借助“互联网+”，为农产品打开销路；中国农科院研究员刘合光（《乡村振兴战略的关键点、发展路径与风险规避》）强调通过机制创新、产业发展、科技创新、人才培养等途径推动乡村振兴；中山大学陈烈教授等人（《国外乡村建设的路径分析及启示》）在比较法视域下对国外乡村发展进行研究，并为我国的乡村发展提供了有益借鉴。而总体而言，鲜有学者对乡村振兴战略的法律保障体系进行相对应的直接研究。一方面，乡村振兴战略属于近期热点，学界对于乡村振兴的法律保障体系仍在研究探讨阶段；另外一方面，法律本身的规定较为分散，而体系化的法律保障体系需要契合主题建构，因此为推进乡村振兴，需要充分协调行政法、刑事法、民商法中的涉农法律条款。

1 问题提出

乡村振兴战略关乎中国现代化农业建设进程，是农业兴国的重要战略部署。新时代的农村发展不平衡不充分，纵观我国当前的乡村发展，其大致问题如下。其一，供给不足和供给过剩的问题同时存在，并且供给质量参差不齐。其中存在多方面的原因：一方面由于农村资源有限，政府重心发展城市经济以及整体产值，导致乡村供给不足，如乡村教育失衡；另一方面，部分农产品产能过剩，孳生农产品降价销售，减少了农民积极性。其二，市場发展与农民生产力之间存在鸿沟。目前市场发展依托“互联网+”等电子商务模式，但乡村发展却仍以传统销售渠道为主，农民适应性有待提高，市场与农民之间需要搭建共生共赢的平台。其三，农村环境问题日益严峻，部分重污染企业扎根农村，排污条件不达标、行政监督不到位，此外，乡村的基础建设薄弱，资金扶持不到位，整体发展水平较为落后。其四，乡村的治理能力有待强化，部分乡村治理思维固化，一方面需要引入人才，实施人才兴村，另一方面，需要加强对村民的培训、再教育，引入现代化科技成果，实施科技兴村。其五，国家支农体系有待进一步完善。除了在交通、医疗、教育等方面予以支持外，还要加强对村民的农业技能培训，提升村民优先发展农业的积极性。此外，在乡村发展过程中，农民老龄化、农业边缘化以及农村空心化的趋势也愈加明显。众多问题亟待解决，乡村振兴呼之即出。

战略是制度运行的目标导向，乡村振兴需要综合协调全社会各类资源，集全社会之力共同推动乡村发展。我们在城市化的进程中要重视乡村振兴。在当前依法治国的大背景下，如何依托法律保障体系，助推乡村振兴战略精准发力？本文结合2018年一号文件以及相配套的法律内容，分别从行政法、刑事法、民商法入手，抛砖引玉，对新时代乡村振兴战略的法律保障体系进行探讨。

2 乡村振兴战略法律保障的必要性

乡村振兴的战略意义不言而喻，从法律体系的角度推进乡村振兴的政策实施，为其提供制度保障，从某种程度上讲，研究乡村振兴战略的法律保障体系是非常有必要的。

2.1 全面依法治国的战略要求

中共十八届四中全会提出全面依法治国，任何改革和战略部署都要纳入法治化轨道，谨防用改革和创新思维取代法治思维。《意见》的出台高瞻远瞩，将加快推动中国的现代化农业建设进程，但乡村振兴战略同样需要纳入法治化轨道，梳理完备的法律体系，契合全面依法治国的战略部署。

根据出文单位的不同，法律包括如下内容。第一，由全国人大及其常委会制定的法律，如《农业法》、《种子法》等；第二，由国务院制定的行政法规，如《农药管理条例》、《农田保护条例》等；第三，由国务院部委、省级政府等制定的规章，如《水产苗种管理办法》、《四川省环境保护条例》等；第四，由地市级人大及其常委会等制定的地级市法规。除此之外，各级政府还会制定相应的规范性文件，用以指导下级政府和基层单位具体落实。乡村振兴的法律体系主要包括行政法、刑事法以及民商法等内容，依法治国的大背景要求乡村发展“依法振兴”。

2.2 制度为乡村振兴战略做好保障

乡村振兴的法律体系所形成的制度保障，推动乡村现代化建设进程，为乡村振兴保驾护航。从行政法的视野来看，各级政府制定与乡村振兴相关的法规、规章，形成一套完备的制度运行机制和绩效考核机制，让“服务型政府”推动乡村的现代化建设。从刑事法的角度而言，严厉打击涉及涉农资金的职务犯罪案件，在当前国家监察体制改革的背景下，加大对国家公职人员尤其是涉农战线公职人员的监察。从民商法的角度而言，政府和乡村、村民以及其他社会主体妥善对接，引导社会资源向乡村发展，推动乡村产业在平等、自愿的基础上互惠互利、实现共赢局面。

《意见》涉及政治、经济、文化等多方面的战略部署，各项部署都要完备的法律体系作为制度支撑，而当前的法律体系散见于各类法律、法规、规章之中，需要以“乡村振兴”为关键词，构建乡村振兴战略专属的法律保障体系，在历史机遇中建功新时代。

2.3 域外优秀经验参考

域外国家强调乡村振兴同样依托一定的国情特点，如美国实施新城镇开发计划（20世纪20年代），依托西部大开发、产业革命等提高生产效率，减少农业劳动力需求，推动农业规模化发展；日本实施“造村运动”，提出“一村一品”和“1.5次产业”发展战略，振兴农村产业，推动农村经济建设；德国实施村落更新计划，科学规划乡村，并且需要遵循《建筑法典》、《土地整改法》等法律规定；瑞典实施农家人合作社，合作社为农民提供市场信息、技术以及销售网络；20世纪70年代，韩国提出“新村运动”发展战略，政府依托基础建设项目唤起民众的建设热情，在20多年间，农民的收入增长了11倍；加拿大实施农协伙伴计划，相关计划旨在推动乡村振兴，乡村与城镇协调发展。从法律制度的保障体系而言，美国出台《宅地法》鼓励向私人出售土地，极大地促进了西部发展，日本制定《农业基本法》、《农地法》，韩国制定《山林基本法》、印度制定《工业政策声明》等，相关法律从制度层面上保障乡村振兴。对于涉农的职务犯罪，域外国家依托刑事法律体系以及专门的机构予以打击。相关法律制度体系协调各类社会资源，共同推动乡村建设，正如学者所言，如果没有外部支持，农业本身的进步是非常困难的。

3 新时代乡村振兴战略的法律保障体系

乡村振兴可以实现工农协调、城乡统筹兼顾。城市化的进程推动农村人口流向城市，而乡村振兴战略可以纾解城市问题，把城市的人才、资源等引入农村建设，实现乡村升级，整体提升乡村建设现代化。探讨乡村振兴战略的法律保障体系，首先有必要对中央一号文件的法律定位进行解读。一号文件冠名中共中央和国务院的字样，需要党政系统共同发力、精准对接，不仅仅是法律层面的文件，同时也是政治层面的文件，要集中全社会之力推动乡村振兴。

3.1 新时代乡村振兴战略的行政法律保障

行政文件具有较为明显的层级概念，涉及乡村振兴战略的行政法律具体需要明确政府应当如何做？其中不仅要传达上级政府的政策指引，在向下级政府形成文件时还要具体细化，并且不能违反“上位法”的相关规定，对于可以量化的项目，需要充分运用法律智库、积极调研，在乡村发展上实行定性与定量相结合的行政法律保障体系。对于政府部门，除了在文件制度上形成相关规范推动乡村发展外，还要积极协调各类资源，指导乡村产业稳健发展。

《意見》提出发展乡村振兴战略要突出农民的主体地位，诚如学者所言，乡村振兴需要紧抓“人、地、钱”三大关键因素。在一定的政策支持下，乡村振兴不能只依托行政部门的宏观指导，最终还需要乡村发挥自主能动性，充分调动乡村本身的资源和内在动力。农民作为乡村振兴的主人翁，同样需要协调各方资源，因地制宜发展农业。当然，需要强调的是，政府和乡村、农民在推动乡村振兴时需要坚持人与自然和谐相处，不可为了乡村发展就大肆建设、随意滥伐林木、污染环境，乡村振兴同样需要坚持科学规划、循序渐进，要因地制宜，制定符合乡村长久发展的规划。

乡村发展需要构建和谐的发展环境，对于涉及乡村的治安违法行为，在有条件的地区需要设置派驻民警或者治安员，当然，也可积极调动乡村自身的能动性，在村民中按照区域分布设置恰当的联防人员，及时联动就近的公安机关。

此外，各级政府部门需要加强乡村振兴的宣传教育。乡村振兴需要集中社会各界的力量，各级党政部门要加强宣传，加强意识形态建设，提升民众积极性。以乡村精准扶贫为例，党政部门要多渠道加强宣传，搭建民众监督平台，及时反馈民众反映的各项涉农问题。精准扶贫，还要防范借助“发展乡村”的名义将涉农资金过度倾斜到乡村大户，既要均衡兼顾，又要考量政策的综合效益，从经济学的角度实现成本与效益之间的平衡。如涉农资金在投入乡村产业发展时，需要考虑成本、促进就业、产品销售、收益等问题，只有村民切实获得了收益，幸福指数高，乡村发展才能稳步推动。

3.2 新时代乡村振兴战略的刑事法律保障

《意见》提出，实施人才振兴乡村的战略部署，在制定各项人才引进计划时可能存在的制度漏洞，要积极依托国家监察体制改革成立的监察委员会（简称“监委会”），以讯问、留置等“十二权力”履行监督、调查、处置职能。在国家监察体制改革之初，相关文件提及到涉及职务犯罪的，由监委会调查终结后移送检察机关提起公诉，似乎有不经过检察机关审查的意思，但后续出台的《监察法（草案）》认可了检察机关审查起诉的职能。从权力制约的角度而言，笔者认为由检察机关前置审查是有必要的，一方面审查起诉是检察机关提起公诉的必备前提要件，另外一方面，即便是涉及乡村腐败的被调查对象，其宪法权利仍然应当得到基本的尊重，监委会办理案件需要法治思维和法治程序。

党的十八大以来，涉及农业或者乡村腐败的案件层出不穷，小官巨贪损害民众切身利益（如哈尔滨曙光村原村委会主任于福祥涉案达2亿多元）。《意见》强调对乡村“小微权力”建立清单，加大对基层小微腐败的打击力度，乡村等基层单位不仅涉及各项惠农补贴，还承担着集体资产管理、土地补偿登记、精准扶贫等权限，其中的制度漏洞或者监管漏洞孳生腐败空间。但也需要明确，打击小微腐败需要严格依据法定程序，禁止运动式执法，同时需要兼顾保障涉案人员的基本权益保障，禁止刑讯逼供和非法取证，涉及非法取证的，需要遵从《刑事诉讼法》排除非法证据的相关规则。

此外，从文化建设的层面而言，《意见》明确提出，对乡村非法宗教活动以及境外渗透活动进行打击，当前一些非法分子以农村为根据，进行非法宗教活动、境外渗透以及有组织犯罪（如传销）活动等，需要依托监委会以及公安机关的强力保障，除了打击非法活动外还要追究相关人员的刑事责任，营造乡村的文化建设氛围。

3.3 新时代乡村振兴战略的民事法律保障

乡村振兴除了政府积极引导外，还应盘活民商事产业链。《意见》提出，乡村振兴要因地制宜，笔者认为，这是乡村振兴的基本前提，一方面，因地制宜可以促进乡村产业发展，如“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，西北多日照，瓜果香甜，南方则宜植水稻；另外一方面，因地制宜为乡村振兴提供契机，政府充当购销双方之间的桥梁（甚至于提供担保），农民放心种植，发展乡村产业，购买者不用担心缺货，购买者和农民之间基于自愿、平等的前提签订民事合同，赋予双方民事上的法律保障。

政府积极引导社会资源到乡村，如共建农业生态园林，扶持乡村家庭产业，引导绿色消费，消除“农业边缘化”。对于有意愿发展乡村的企业家，要协助畅通融资渠道，在税收、基建补助方面予以支持。鼓励村民返乡创业，并为其提供必要的技术支持、资金扶持。相关的政策导向均以合同形式予以法律保障，避免“空头支票”式的发展。另外，村民的宅基地涉及使用权和集体收益等权益，《意见》指出，对于进城购房的农民，乡村的房和地仍然还能保留，稳定了农民预期，维护农民的涉房、涉地权益。《意见》鼓励农民进城购房，同时也为城市居民去农村买房划定红线，禁止圈地修建别墅大院以及私人会馆，乡村宅基地是农村发展经济和养老的载体，谨防别有用心者钻了政策的空子。

《担保法》第37条以及《物权法》第184条规定宅基地不可用于抵押，从法律的角度而言，我国的房屋实行“房地一体”的制度，对于房屋的抵押必然涉及所占的土地，但占地实为集体所有，执行存在困难。再者，农村的房屋一般为唯一住所，属于强制执行中的例外情形（虽然当前《意见》允许农村进城买房，但仍涉及宅基地归属集体所有的困境）。此外，农村房屋（小产权房）并无产权，不同于商品房的产权抵押，无法进行权属变更。当然，除了房屋等不动产外，对于其他动产仍可赋予抵押权限，但乡村动产的抵押融资较少，需要政府积极引导，必要时由政府提供担保，畅通乡村发展的融资渠道，努力提升村民的获得感和幸福感。

4 结语

乡村振兴是中央优化农村发展的重大战略部署，对于随后的乡村发展具有重要指导意义。构建新时代乡村振兴的法律保障体系，以法律配套精准对接乡村振兴，无论是从理论还是从实践的角度来看，都具有切實的必要性。在全面依法治国的大背景下，应从行政法、刑事法、民商法等角度入手，将乡村振兴纳入法治化的轨道。此外，乡村振兴也离不开政府的大力引导与支持。除了发展主体经济，政府还应积极拓展资源，为乡村发展招商引资，因地制宜地推动乡村基础建设，并且要依托人才强村计划，实施教育兴村与产业兴村。完备的制度体系是推进乡村振兴与可持续发展的重要保障。站在新时代的历史机遇点，中国应深入挖掘乡村振兴的法律保障体系，助推乡村现代化进程，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

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