精准扶贫视角下何以切实提升扶贫成效

曹笑宇 吴国清

[摘要]精准扶贫是相对粗放扶贫而言的，一种针对不同贫困区域、贫困户状况对其实施精确识别、精确帮扶、精确管理的有效治贫方式。在研究分析徐州市铜山区精准扶贫实践的基础上，针对其开发工作存在的主要问题与不足，认为切实提升扶贫成效需要优化扶贫工作机制，制定合理脱贫标准，提升扶贫工作的有效性与准确性；需要开展特色产业帮扶，形成产业扶贫与金融扶贫联动开发模式；需要推进科教扶贫与社会扶贫，提高贫困人口素质与综合能力。

[关键词]精准扶贫；特色；产业扶贫；提升成效

[中图分类号]F323.3 [文献标识码]A

贫困问题一直都是当今世界最尖锐的社会问题，如何消除贫困一直都是世界人民共同努力的目标。改革开放以来，我国在扶贫减贫方面取得巨大的成就。现在距离2020年，仅仅只剩下短短几年时间，全面建成小康社会的任务依旧艰巨，如何打赢这场脱贫攻坚战，是摆在当前最紧迫的问题。习近平总书记在贵州省考察时强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，精准扶贫思想已成为当前深入推进扶贫开发工作的重要战略指导方针。

江苏省徐州市铜山区地处淮海经济区的中心。2016年，铜山区确定17个省定经济薄弱村，共有3.1万低收入农户，7.6万低收入人口，已全部建档立卡。在各级有关部门和社会各界的共同努力下，铜山区新一轮扶贫开发围绕抓好精准识别、精准投入、精准立项、精准管理、精准帮扶、精准考核，开展了大量卓有成效的工作，取得了阶段性成效，实现了开局良好，为全面完成新一轮扶贫开发任务打下了坚实基础。“十三五”期间，铜山区制定了组织实施脱贫致富奔小康工程的基本目标：到2020年实现农村低收入人口人均纯收入达6000元以上和经济薄弱村全部达到新“八有”目标。

1 铜山区实施精准扶贫的主要做法和经验

1.1 因地制宜，多种扶贫方式并举

针对每个经济薄弱村实际情况的不同，铜山区政府因地制宜，创新扶贫模式，采取多样化的扶贫方式。

1.1.1 发展特色产业扶贫。铜山区充分发挥各地产业优势，引领和支持各镇（场、街道）结合国土整治、农业综合开发、双低改造等，制定实施经济薄弱地区特色产业发展规划，统筹使用涉农资金；鼓励经济薄弱村及低收入农户发展优质粮油、设施园艺、规模畜牧、特色水产、花卉苗木、经济林果等高效农业、设施农业、生态农业等项目；鼓励村集体利用集体土地资源，建设农业、特色种养殖业、农产品加工业的生产设施和场地，承包租赁给农户经营，加快一二三产业融合发展，让低收入农户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。比如何桥镇土豆种植业、黄集镇设施蔬菜、房村镇浅水藕、刘集镇葡萄、大许镇大蒜、香菇种植业等高效农业远近闻名，通过发展“一镇一业”、“一村一业”特色产业，既推动低收入农户增收，又带动村集体增收。

1.1.2 积极探索土地股份合作扶贫模式。今年铜山区17个省定经济薄弱村全部被列为省级发展村级集体经济试点村，其中5个土地股份合作试点村，省财政给予每个村200万元的财政扶持。在完成农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，立足家庭联产承包责任制，各试点村依照农民自愿的原则，将土地经营权作为股权，入股到村集体经济组织，依托社会化服务组织进行集约化、专业化、规模化生产经营，村级集体经济组织通过开展农业生产经营和服务，确保实现年经营性收入18万元以上。

1.1.3 创新就业创业扶贫模式。铜山区各镇（场、街道）充分发挥徐州高新区、铜山经济开发区等园区、沪铜农产品产销对接、农村股田制土地合作制经营和服务业集聚区建设吸纳劳动力的优势，联合区工商联、总工会、人保局、农委、服务业发展中心等部门，积极帮助有劳动能力的低收入人口实现家门口就业，达到一人就业，全家脱贫。

1.2 狠抓重点，全力推进经济薄弱村“八有建设”

1.2.1 制定经济薄弱村帮扶发展规划。各经济薄弱村围绕新“八有”目标，从基本情况、总体目标、扶贫内容、工作措施、责任落实等五个方面着手，制定了新一轮帮扶发展规划。

1.2.2 改善经济薄弱村生产生活条件。铜山区各镇（场、街道）按照“一村一品”、“多村一品”思路，制定并组织实施产业发展规划，力求每个经济薄弱村都要形成自己的特色产业，以提高生产水平、完善生活条件的目标，加快推进经济薄弱村基础设施建设。

1.2.3 发展壮大经济薄弱村集体经济。近几年来，铜山区大力支持村集体领办土地股份合作社，鼓励村集体成员以土地承包经营权折股入社，积极争取省级发展村级集体经济试点项目，优先向经济薄弱村安排，同時鼓励扶持经济薄弱村积极开展股田制改革试点，带动村级增收，低收入农户致富。

1.3 落实责任，健全完善政策支持保障机制

1.3.1 健全完善财政扶贫资金投入机制。铜山区充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，积极开辟新的资金渠道，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。区级每年把扶贫开发资金投入列入年度财政预算，区财政2016年安排500万元扶贫专项资金，确保每年投入不得低于省、市扶贫专项投入的20%。

1.3.2 健全完善“后方倒钩”帮扶机制。在市委对铜山选派12名扶贫工作队员的基础上，区级机关中选派19名干部到帮扶的经济薄弱村任党委组织第一书记，开展帮扶工作。同时，选派83家区级机关、事业单位、金融单位结对帮扶经济薄弱村，并按照每年班子成员进行一次专题调研、主要领导一次现场办公会、协调一笔投入不少于8万元的帮扶资金的要求，开展帮扶工作。

1.3.3 健全完善社会力量参与机制。铜山区大力鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接，积极推动公有制企业、非公规模企业、市级以上农业龙头企业等与经济薄弱村全面开展“一企一村”结对共建，充分发挥企业在资金、技术、人才、管理、市场等方面的优势，在帮扶发展中实现共赢。

2 铜山区扶贫开发工作现存主要问题和不足

近两年来，徐州市铜山区围绕抓好精准识别、精准投入、精准立项、精准管理、精准帮扶、精准考核，开展了大量卓有成效的工作，在扶贫开发工作方面取得了阶段性的成效。但与此同时，扶贫开发工作也是一项长期而重大的任务，其过程中也存在着诸多问题和不足，需要我们引起重视、认真对待。

2.1 部分扶贫方案设计忽视可行性与回报率

近两年来，铜山区各镇、村坚持因地制宜，因人而异，有针对性地采取产业扶贫、创业就业扶贫、土地股份合作扶贫、物业经济扶贫、光伏扶贫、保险扶贫等多样化的扶贫模式，为确保如期完成扶贫攻坚目标任务打下了坚实基础。但同时也要看到，个别镇村扶贫项目实施方案过于粗放，有的缺乏严密论证，可行性不高；有的投资回报率太低，达不到扶贫的要求；有的项目受益主体不明确，没有精准落实到低收入农户。这些问题的存在说明，部分镇村在设计扶贫项目实施方案时，忽视了方案本身的可行性，对扶贫项目能够带来的收益以及是否能够精确落实到低收入农户估计不足，这些问题都是在创新扶贫模式时需要密切注意的。

2.2 帮扶工作缺乏主体意识与针对性

当前，帮扶工作面临的重要问题是主体意识和针对性不强。目前，铜山区各镇（场、街道）都在开展帮扶工作，取得了一定的成效。但是也存在着不少问题，如：帮扶责任、帮扶资金没有完全落实到位。个别镇村低收入农户还没有落实真正的帮扶责任人，还存在“空挂”、“虚挂”现象，增收措施也没有落实到位。有的镇认为有帮扶队员的村，扶贫工作自然由队员负责，镇级只要催催进度，过问过问就行；有的村过于依赖上级支持，眼睛始终盯着上面要资金要项目，缺少自力更生精神；还有一些村热衷于争取覆盖面大的基础设施项目，对低收入农户增收和村集体增收的办法还不够多、不够奏效。这些问题一方面是由于部分镇村思想重视不够，主体意识、主动开展工作意识较弱，认识还不到位，工作态度不积极。另一方面是由于缺乏创新意识与责任意识，没有真正将扶贫开发作为政治任务扛在肩上。

2.3 贫困户参与度不足与社会力量欠缺

精准扶贫是一项复杂的工程，不仅需要调动贫困户自身的积极性还需要社会各界的共同努力。通过当前的帮扶工作了解到，不少贫困户对于扶贫项目积极性还不高，认知还存在着误区，容易“安贫乐道”，对贫困生活环境已经麻木，认为和自己的利益关系不大，不能解决实际问题等等。这就严重影响了扶贫工作的效果，因此需要做好贫困户的思想工作，使其以饱满的热情投入进来，发挥主人翁的作用。另一方面，尽管《建立精准扶贫工作机制实施方案》中明确指出要搭建社会扶贫信息服务平台，完善社会扶贫帮扶模式以提高社会力量参与精准扶贫的有效性等。实际上，社会扶贫信息服务平台仍旧处于起步阶段。这就使得社会力量无法参与到精准扶贫的工作中，大大影响了扶贫开发工作的效果。搭建社会扶贫信息服务平台，获取充足的信息对于社会力量参与精准扶贫工作而言尤为重要。

3 切实提升扶贫成效的对策建议

当前，我国正处于扎扎实实脱贫攻坚的关键时期，时间表就是到2020年实现全面建成小康社会。如何使脱贫攻坚目标坚决按期完成，也不要脱离实际随意提前？铜山区精准扶贫的特色实践值得江苏全省乃至更大范围的农村地区思考与借鉴。针对铜山区扶贫开发现状及工作中存在的主要问题，筆者提出以下几点对策建议。

3.1 优化扶贫工作机制，制定合理脱贫标准，提升扶贫工作的有效性与准确性

面对精准扶贫工作中存在的种种问题，需要进一步优化扶贫工作机制，以保证扶贫工作更符合现实实际。一是需要进一步完善精准识别机制，改革贫困标准的制定方法。目前国家统计局对扶贫人口数量的估算也是从收入和消费的标准转变成包含收入、消费、资产、医疗、教育等多个维度。我们可以以此为借鉴使用这些维度作为识别标准，以期更加科学，更符合实际。二是对帮扶机制进行细化，制定合理的脱贫标准。笔者建议对脱贫成效采取阶段性评估的方式。第一阶段根据贫困户人均可支配的收入水平是否超过同期国家扶贫标准为评估标准；第二阶段进一步将评估标准提高，以当地农村居民人均可支配收入的百分之七十至八十作为评估标准；第三阶段以贫苦户自身能力是否得到发展，是否掌握一门就业技能以及是否能通过这门技能获取生活所必要的收入等综合指标来作为评估标准。只有达到第三阶段评估的脱贫标准后，才能确定贫困户真正脱离了贫困，从而真正减少返贫现象的发生，提升扶贫工作的有效性与准确性。

3.2 开展特色产业帮扶，形成产业扶贫与金融扶贫联动开发模式

深入实施精准扶贫，精准脱贫就要因地制宜，因人而异，有针对性地开展特色产业帮扶，同时创新融资模式，推动金融扶贫，使二者形成合力，提升扶贫水平与可持续发展能力。

积极探索产业扶贫模式，根本上就是要开展特色产业帮扶，一方面各地应结合国土整治、农业综合开发、双低改造等，制定实施经济薄弱地区特色产业发展规划，统筹使用涉农资金，鼓励经济薄弱村及低收入农户发展优质粮油、设施园艺、规模畜牧、特色水产、花卉苗木、经济林果等高效农业、设施农业、生态农业等项目，另一方面鼓励村集体利用集体土地资源，建设农业、特色种养殖业、农产品加工业的生产设施和场地，承包租赁给农户经营，加快一二三产业融合发展，让低收入农户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。

推动金融扶贫对于贫困地区加快脱贫致富步伐具有极为重要的影响。开展特色产业帮扶离不开创新融资模式，关键之处是产业扶贫要与金融扶贫联动，改“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。具体来说，一要切实把小额贷款发放工作摆到重要位置。细化措施，强化落实，及时化解在贷款发放工作中出现的问题和难题，切实把相关政策落实到实处，有效推进扶贫小额贷款的发放工作。二要切实抓好小额贷款发放任务的层层分解。当前制约“三农”发展的诸多因素中，缺少资金投入是做大的难题。利用好小额贷款政策是破解这一难题的有效法宝。因此我们需要切实把小额贷款这项政策性支农惠农资金用足用好用到位，为“三农”发展提供充足的资金支持。三要切实简化小额贷款发放手续。尽最大可能满足贫困大户发展资金需求，发挥好他们的带动示范作用。

3.3 推进科教扶贫与社会扶贫，提高贫困人口素质与综合能力

科教扶贫与社会扶贫也是扶贫开发工程中不可缺少的两大重要环节。以江苏省著名实体零售企业苏宁为例，在多年的公益探索及实践过程中，苏宁坚持公益事业与企业经营同步转型，结合自身业务特长和资源优势，以企业带动公益模式创新，形成了以“阳光1+1”理念为主体，以生态链公益模式和精准型公益模式为两翼的“一体两翼”新公益模式。所谓“阳光1+1”，即倡导每位苏宁员工主动承担公民应尽的社会责任，通过每年至少捐一天工资，做一天义工的方式为社会贡献一份力量。另外，苏宁还与盱眙县明祖陵和泗阳县卢集镇成河村两个省定经济薄弱村形成结对帮扶关系，并作为第一个非公企业加入江苏扶贫开发“五方倒钩”帮扶工作序列。苏宁作为民营企业代表，借助自身企业经营优势，通过自身努力实践为社会传递正能量。

扶贫开发需要社会力量的广泛参与。相关部门可以根据各地的实际情况，对社会力量参与精准扶贫的详细内容、参与方式、项目安排进行具体化、精确化管理，从而进一步完善社会力量参与精准扶贫机制，让更多的人群参与到扶贫开发的工作中来，依托社会力量，拓宽扶贫资金获取渠道，提高精准扶贫的效果与扶贫工作的可持续发展性。

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