行政审批概念研究

徐蕾

摘 要：新一轮的行政审批改革形式化的痼疾仍未剔除，改革的实效令人担忧。摆脱困境的思路之一，是厘清行政审批概念，克服行政审批概念模糊不清的缺陷。通过逐步废除“非行政许可审批”概念，将归入“非行政许可审批”中的外部审批项目，纳入《行政许可法》的规制之中，应为必要之策。

关键词：行政审批；非行政许可审批；概念；建议

2001年开展的行政审批制度改革在全国范围内呈风起云涌之势。改革引起的热议以及通过媒体不断提升的关注度，使得改革的合法性和改革所面对的复杂形势和难症，被人为忽视。究其根本，现有的“行政审批”概念不清，“非行政许可审批”中的外部审批项目游离于《行政许可法》之外，不受法治控制。在此现状之下，常态化的规制机制即便建构成功，亦无法遏制行政审批的悄然无序增长。其中反映出的行政为主导的改革思路，粗放式的行政治理模式以及“领导决策启动――下达减放指标――排查论证――汇总公布”的工作程式。有鉴于此，理清行政审批概念，避免冗余、复杂的概念“游戏”，明确改革对象，是当务之急。

一、现有行政审批概念的发展历程

在全国人大官网的“中国法律法规信息库”中搜索并综合相关文件发现，早期（20世纪中后期）的“审批”主要是“审查、批准”的意思，对“审批”与审查、批准、备案、许可等概念之间的逻辑关系并没有进行区分，在某些文件中混用乃至等同。同时，将审批的主体界定为行政机关，没有进行系统内外的区分。

进入21世纪后，唯一对“行政审批”一词进行明确界定的文件――《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发〔2001〕1号），明确规定了包括审批前提、审批主体、审批内容和审批对象在内等内容。

现行行政改革中争议焦点――非行政许可审批事项，实质上是根源于国办发〔2004〕62号文件。该通知对其他行政审批项目中的211项暂予保留，并首次使用了“非行政许可审批”这一概念。该文件对国审改发〔2001〕1号文件进行了实质性颠覆，将行政审批项目“首创性”地划分为两类：行政许可审批和非行政许可审批。由此，行政许可出现了上位概念――行政审批。是否属于政府的外部管理事项――“非行政许可审批”与“行政许可审批”两个概念之间关键性区别，被相对化和模糊化。这种模棱两可带来的是行政审批概念在理解和适用中的混乱。

二、现有行政审批概念缺陷

2004年7月1日生效的《行政许可法》，是唯一一部对“审批”概念进行界定的法律。将“行政审批”界定为“行政机关针对行政机关内部的人事、财务、外事等事项的审查批准行为”，将其与“行政许可”进行分离。至此，“行政审批”的内涵与外延得以确定：行政机关针对行政机关外部的审查批准行为是行政许可，行政机关进行的内部审查批准行为便是行政审批。遗憾的是，国办发〔2004〕62号文件将这一体系打乱，将“行政审批”上升为“行政许可”的上位概念，在“非行政许可审批”这一概念下，涵盖了许多行政机关进行的外部审批事项。这不仅引起了法概念体系的混乱，更导致这些外部审批事项规避了《行政许可法》的规范，直接带来全国各地有关行政审批立法的混乱。

其实，最早规定非行政许可审批事项的国办发〔2004〕62号文件规定的211项事项。但这其中并不完全是行政机关内部行政审批，如人口流动管理、特殊行业资格资质等。遗憾的是，该文件却带来不符合《行政许可法》规定的行政许可项目保留的后果，使行政许可法的立法目的难以完全实现。

现行的行政审批概念使得实践中大量没有法律法规依据、游离于行政许可制度之外的行政审批项目存在。为规避《行政许可法》的法律规制，既得利益部门以非行政许可审批的形式变相增设行政许可，增加自身非法利益，损害行政相对人权益和行政机关运行效率；“程序规定简便”便成为实质上的“无程序约束状态”，法治规则对审批过程难以控制，行政审批结果难以预料，增加审批成本；为行政权力滥用甚至个人腐败行为提供了机会，降低了廉洁度。同时，囿于非行政许可审批作为与行政许可审批相对的概念，不受《行政许可法》的调整，则缺乏相应的救济手段，相对人权益不能得到保障与救济，损害相对人利益。

三、规范行政审批概念的建议

“非行政许可审批”的概念有违法治要求，其内涵和外延不清楚，容易引起混乱，应该予以废除。但考虑其作为我国行政机关惯用行政术语，广泛存在于全国各地区，在相当长的一段时间内难以彻底废除，笔者建议：

首先，设置相应过渡期。在过渡期内，逐渐缩小非行政许可审批的概念范围，理清非行政许可（转47页）（接48页）审批与行政许可审批的关系。对行政审批项目进行清理，将不属于行政机关内部行政审批的非行政许可审批纳入《行政许可法》的调整范围之内，严格限制或缩小非行政许可审批的范围，将非行政许可审批严格限于“行政机关内部行政审批之中”。这一阶段，要逐步完善非行政许可审批的适用程序，避免“法外之地”的存在。建议由全国人大或者国务院制定统一的法律法规，对非行政许可类审批进行规制。采取行政审批概念涵盖行政许可范围的省市，也应建立起本省市内部的行政非行政许可类审批程序规则，避免权力寻租、明减暗增的情形的出现。其次，时机成熟后，删除非行政许可审批概念，将之转化为内部行政审批。在行政审批事项清理的基础上，保留真正属于行政机关内部管理的事项。严格界分内部行政审批与行政许可。同时，由于行政许可事项大量存在，从尊重上述事实角度出发，建议以现实为基础，对现有行政审批事项进行全面清理，制定清理出事项清单，对行政许可概念定义、具体范围和判断标准进行统一规定。当然，随之修改现行《行政许可法》、将行政许可事项通过法律手段加以明确――留下的行政审批行为全部纳入行政许可法规制亦必不可少。从立法层面进行严格界定，明确法律调整范围，避免行政许可事项游离于法律之外。

新一轮的行政审批改革中，改革的实效令人担忧。摆脱困境的思路之一，是厘清行政审批概念，克服行政审批概念模糊不清的缺陷，统一相关概念。逐步废除“非行政许可审批”概念，将归入“非行政许可审批”中的外部审批项目，纳入《行政许可法》的规制之中，对现有行政审批事项进行全面清理，对行政许可内涵、外延和判断标准进行统一规定。

参考文献

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2.魏琼.简政放权背景下的行政审批制度改革.政治与法律，2013（09）.

3.沈岿.解困行政审批改革的新路径.法学研究，2014（02）.

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5.顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计.中国行政管理，2015（06）.（责任编辑：兰卡）