新时代藏区经济社会发展对策研究

〔摘要〕 本文分析了甘孜藏区自然资源概况，剖析了甘孜藏区“十二五”末和打响脱贫攻坚战前经济社会发展状况及存在的问题，主要是“三农”问题突出、经济发展缓慢、城乡区域发展不平衡、支柱产业培育难、农村公共事业历史欠账多、基础设施落后，经济社会发展瓶颈制约严重。基于打赢脱贫攻坚战视角，提出甘孜藏区经济社会发展的对策，主要包括切实打好扶贫脱贫攻坚、做强优势特色产业、加强社会事业建设、加强基础设施保障、切实筑牢生态安全屏障、促进区域协调发展、加强社会法治化管理。

〔关键词〕 甘孜 脱贫攻坚 经济 社会 发展

〔中图分类号〕F127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—0694（2018）04—0080—08

一、甘孜藏区加快经济社会发展的战略意义

甘孜藏区作为我国第二大藏区的重要组成部分，加快地方经济社会发展，打好脱贫攻坚战，对增进保障社会稳定和生态安全具有重要的战略意义。

1.维护民族团结和社会稳定的重要基础

甘孜藏区是四川省民族人口比重最大的地区之一，同时地处“四省六地”交界处，历史上素有“汉藏走廊”“治藏依托”，控驭青藏的“锁钥”和“治藏必先安康”之说。因此，抓好甘孜藏区的科学发展和脱贫攻坚不仅是经济问题，更是政治问题，对维护民族团结和保持社会稳定具有重要作用，直接关系到地区的发展、稳定和繁荣进步，关系到民族团结大局和国家的长治久安。

2.维护我国生态安全的重要保障

甘孜藏区地处长江、黄河源头，是全国五大牧区之一川西北牧区的主要组成部分，青藏高原东南缘特殊生态功能区的主体，是四川最大的草原牧区和重要的生态屏障，州内广阔的森林、草地也是长江上游水源涵养、水质保障的生态屏障，是生物多样性的宝库和特有资源的中心，是“中华水塔”的重要水源涵养区，全国生态环境治理的重点区域之一，地区生态资源保护非常重要，直接关系到国家的生态安全和经济社会持续健康发展，对长江中、下游地区的影响尤为明显，甘孜藏区生态地位具有不可替代性。

3.打好脱贫攻坚战的重要内容

甘孜藏区是全国14个集中连片特困地区中“四省藏区”、四川省扶贫攻坚“四大片区”的重要组成部分，是全国、全省扶贫攻坚的主战场之一。全州所辖18个县（市）整体属深度贫困地区，同时，受特殊的自然、历史、地理和社会等因素制约，深度贫困与自然条件、民族宗教、社会治理等相互交织，甘孜藏区贫困问题尤为突出，截止2014年底，全州仍有农牧民绝对贫困人口22.40万人，贫困发生率高达23.5%。脱贫攻坚面临着比其他市（州）和贫困地区更为严峻的挑战，是难点中的难点，硬仗中的硬仗，要实现甘孜藏区与全国、全省同步进入小康社会，必须加快经济社会的可持续发展和农牧民的持续增收。

4.发挥资源比较优势的重要途径

自古以来，甘孜藏区就是汉藏商贾频繁往来的经商要地，藏汉民族友好交往的桥梁，甘孜藏区的繁荣发展对藏区经济社会进步具有深刻影响。甘孜藏区虽然地处内陆高原，但和其它藏区相比，与内地联系紧密，经济上共融，文化上多元的特点，加之蕴藏着十分丰富的旅游、矿产、水能、风能、太阳能及畜草等特色资源，发展潜力巨大，加快甘孜藏区经济社会发展，有利于发挥资源比较优势和区域经济后发优势。

二、甘孜藏区自然资源概况

1.农牧业资源

全州草地面积885.62万公顷，占四川全省草地面积的46.5%，占全州国土总面积的61.7%。牧草种类共有96科、464属、1256种，建群优势种类有莎草科、禾本科、豆科等30余科50余属百余种植物。天然草地分为高寒草甸草地类、高寒沼泽草地类、山地灌木草丛草地类、干旱河谷灌丛草地类，以及附带草地类5类、11个亚类、27个组、97个型，以及1个人工草地型。甘孜藏区畜种资源丰富，主要有牛（牦牛、黄牛）、羊（藏绵羊、藏山羊）、马等，尤以牦牛与藏山羊为优势畜种；畜产品主要有肉、皮、毛、酥油和奶渣子等；主要粮食作物有青稞（裸大麦）、小麦、玉米等。

2.森林及野生动植物资源

甘孜藏区林业资源丰富，是中国西南林区的重要组成部分，森林资源主要分布在雅砻江、金沙江、大渡河、鲜水河流域的高山峡谷地带。据林业部门2016年森林资源统计，全州林业用地面积达652.2万公顷，活立木蓄積4.81亿立方米，森林覆盖率33.48%，是1990年的3.5倍。全州野生动植物资源种类多，有大熊猫、小熊猫、金丝猴、白唇鹿等野生动物491种，其中，国家级保护动物88种；各类木本植物1192种，包括天麻、虫草、贝母等名贵中药材在内的药用植物1539种；松茸、白菌、红菌等在内的野生菌类330种。

3.矿产资源

甘孜藏区属于青藏高原东缘的松潘一甘孜造山带，是四川省和西南“三江”地区重要的有色、贵金属、分散元素和非金属矿产的集中分布区之一，具有巨大的找矿潜力和开发价值。全州矿产由西向东可分为两个成矿带，即金沙江成矿带和丹巴—康定—九龙成矿带。根据《中国主要成矿区带矿产资源远景评价》，甘孜州所处西南三江成矿带，是全国16个重点成矿区带中5个最重要成矿区带和国土资源部所列的3个试点成矿区带之一，具有建设国家级大型矿业基地的资源条件，境内已发现矿产74种，形成固体矿产地1000多处。

4.水能资源

甘孜藏区江河湖泊众多，是四川省重要的水能资源富集区，流经境内的河流主要有金沙江、雅砻江、大渡河（“两江一河”），均为长江上游主要支干流，一、二、三级支流达300余条；中等河流有大小金川、折多河、鲜水河等，各支流水量丰沛，水源较稳定，年径流量约700亿立方米。据初步估算，全州水资源总量为4200亿立方米，其中可利用水资源总量为881.8亿立方米，占全省河川径流量地表水资源总量的1/3以上；水能理论蕴藏量3729万千瓦，占四川全省的27%、全国的6%。

5.旅游资源

甘孜藏区自然人文景观众多，境内有独具特色的山地景观、湖泊景观、冰川景观、草原景观、森林景观和气候景观等自然景观资源；同时，甘孜藏区是康巴藏区的主体，是康巴文化的发祥地，拥有丰富的文化旅游资源，涵盖了宗教民俗、历史文物、建筑艺术等各种类别。根据国家标准《旅游资源分类、调查和评价》（GB/T18972—2003），甘孜州旅游资源可分为8个大类，25个亚类，60个基本类型，有世界级自然遗产和国家级非物质文化遗产22个、世界“人与生物圈”保护网络成员1处、国家4A级旅游景区3个、国家级自然保护区4个、国家森林公园5个等。

三、甘孜藏区经济社会发展主要问题及原因分析

1.“三农”问题突出，脱贫攻坚任务艰巨

全州农田水利设施、田间渠系道路不配套，耕地中低产田比重大，全州保灌面积不足40万亩；农业耕作粗放，主要农作物综合机械化水平不足20%。草地“三化”严重，全州831.87万公顷可利用草地中90%以上存在不同程度的退化；围栏草地比重低，草地灌溉和种子基地建设落后；棚圈、畜圈建设滞后，缺少现代化的繁养基地和设备。农牧业科技含量低，良种率低，良种不良法、生产不规范的现象普遍；科技人才匮乏，科技人员引不进、留不住、难扎根的状况非常明显。特色农畜产品市场开发、产后加工、储藏等环节薄弱；农畜产品品牌少，中介组织、营销协会、专合组织发育滞后；加工企业数量少、规模小，加工能力不足等。农牧业防灾抗灾能力弱，干旱、洪涝、冰雹、霜冻、病虫害等自然灾害对农牧业的危害大。

2.经济发展缓慢，差距越拉越大

2015年，全州地区生产总值仅为四川全省的0.7%，人均地区生产总值仅为四川全省的49.8%、地方财政收入仅为四川全省的0.94%，分别列全国30个民族自治州的第20位、第24位和第17位。经济后劲培育乏力，全州仅有内资企业1659个，规模以上工业企业仅53个。水电矿产开发不足，受制因素多；旅游、商贸流通、金融保险等产业对经济发展贡献有限；民族手工业、中藏药业等特色产业发展滞后。2015年，全州工业化率仅20.98%、城镇化率仅28.06%，分别比四川全省平均水平低19.16和19.63个百分点。

3.社会发育程度低，区域发展不协调不平衡

甘孜藏区由于地处高原，受高山裂谷分隔，全州农牧区自然村落之间相距遥远，农牧民群众的社会关系基础主要以家庭为主，农牧业生产仍然为主要经济来源，自给自足的家庭自然经济占据着农村经济的主导地位，农牧区欠发达，农牧民苦的问题十分突出。另外，由于区位相对优势和开发条件相对优越，甘孜州东部地区经济发展相对较快，较南、北部地区发达。2015年，甘孜州东部的康定、泸定、丹巴等4县（市），实现地区生产总值103.91亿元，对全州GDP贡献高达48.78%；南部的雅江、理塘、巴塘等6县，实现地区生产总值49.38亿元，对全州GDP贡献23.18%；而北部道孚、炉霍、甘孜等8县，实现地区生产总值59.75亿元，对全州GDP贡献仅28.05%；东、南、北部地区生产总值比为2.1：1：1.2，差距明显。

4.瓶颈制约突出，支柱产业培育难

甘孜藏区发展基础设施建设滞后、社会事业欠账大、缺资金、缺技术、缺人才仍是最主要发展瓶颈，内生动力不足、投资不可持续、依靠电矿支撑经济的发展现状仍未得到根本改变。目前，全州新兴科技型企业欠缺，自主创新能力不强，自我积累、自我发展能力依然较弱，支柱产业成长较慢的问题尚未得到根本解决，导致地方财政拮据，严重影响到全州其它各项事业的发展。加之甘孜藏区金融等服务业发展严重滞后，不能满足农牧区发展需要，农牧民贷款难、涉农企業融资难、涉农金融产品品种单一、担保服务机构缺失、服务功能不全等问题，也严重制约了特色产业的发展。

5.社会事业历史欠账多，农村公共事业发展滞后

教育基础设施仍然很薄弱，全州农牧区教育资源配备相对不均衡，县域之间、城乡之间、校际之间发展差距明显，双语教学难，学前教育普遍缺失，农牧区孩子输在“起跑线上”的问题十分突出。医疗卫生水平低，全州医院装备条件差，医护人员数量小，应急能力低，缺医少药和看病难、看病贵、看不好病的问题并存，因病致贫、返贫问题突出；包虫病、氟中毒病、大骨节病等传染病和地方病流行严重。文化科技支撑和保障力度不够，对文化科技的投入长期偏少，民族文化资源开发不够，文化产业结构不合理，乡村文体设施不足，文化阵地缺失，群众性文体活动开展困难。科技服务体系不健全、机构缺失，专业人员量少质弱。

6.基础设施严重滞后，经济社会发展瓶颈制约严重

甘孜藏区是四川全省唯一没有一级公路和铁路的地区，在建高速公路（雅康高速）仅有一条，加之受地质结构复杂、自然灾害频发等多种因素的影响，公路建设成本高、养护难，特别是乡村路网密度低、等级低、路况差，受夏季暴雨、冬季冰雪影响，绝大部分公路时通时不通。2015年年底，全州325个乡（镇），2679个行政村、56个社区居委会中，仍有29个乡未通油路（水泥路），占8.9%；991个行政村未通硬化路，占36.99%（其中贫困村196个，占贫困村总数的14.41%）。此外，尚有1048个村不通有线三网宽带，占39.12%，87个村不能收看电视节目，占3.25%。

四、甘孜藏区经济社会发展的对策探讨

1.切实打好扶贫脱贫攻坚

一是认真做好扶贫规划方案的编制，依据自然条件、资源禀赋和自我发展能力，因地制宜，统筹兼顾，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜商则商、宜旅则旅，科学编制各县脱贫项目规划、实施方案和贫困村、贫困户的帮扶计划，做到“一村一策、一户一法”，明确实施内容。二是积极主动落实精准脱贫方略和措施，按照国家、省脱贫攻坚的相关要求，坚持不降标准，继续着力推进发展特色产业脱贫、引导劳务就业脱贫、实施易地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫、加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行最低生活保障制度兜底脱贫、助推金融脱贫等。三是加大“互联网+”扶贫力度、加快农村危房改造和农村人居环境整治，不断增强贫困农牧民脱贫致富和自我发展能力。四是发挥科技人才支撑作用，加快农村基础设施建设，促进城乡社会公共服务均衡化。五是加大资金投入和规范管理，健全定点扶贫机制，组织和动员社会力量广泛参与。六是严格脱贫攻坚领导责任制、扶贫考核督查问责制，确保到2020年实现贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。

2.做强优势特色产业

一是优先发展旅游业，重点加强旅游线路、城镇、景区等的能源、通讯和交通等基础建设，规范旅游产业市场，优化旅游投资环境。二是有序发展清洁能源产业，明确清洁能源发展的战略目标和战略路径，提高可再生能源在能源结构中的比例；注重清洁能源相关新技术的运用，减缓碳排放、提高能耗产业的能源利用效率，将节能减排目标转化为企业的自觉行动。三是有序发展优势矿产业，继续加大矿产的勘查找矿力度，加快培育矿产业骨干企业，抓好重点矿业开发区和重点矿产企业相配套的交通、能源、通讯等基础设施建设，降低矿业开发成本，延伸产业链；积极推进矿权市场建设和法治化建设，以及“三废”达标排放等方面的监督管理，防止环境问题产生。四是加快发展现代农牧业，着力改善农牧业基础设施，着力科教兴农，进一步完善农牧区综合服务体系，提高农牧民业生产技能和外向型劳务技能。继续加强种养关键技术研究攻关，积极开展无公害农畜产品、国家地理标志产品、著名商标的认证，促进特色农牧业提档升级和提高科技成果的转化率。五是加快发展特色中藏药业，建立健全以知识和技术为依托的中藏药业产业化经营体系，优化研发、种植、生产、营销技术环节，形成具有自主知识产权的中藏药产业链和标准化的技术服务支撑体系。六是加快发展特色文化产业，重点抓好品牌塑造，推动实用型产品向审美型产品转型，开发非物质文化遗产衍生产品，以满足更大的市场需求。

3.加强社会事业建设

一是大力发展教育事业，统筹城乡教育资源，改善办学条件，巩固和扩大“两基”攻坚成果，促进公共教育资源向农村薄弱地区倾斜，均衡配置师资及设备，大力推进教育信息化，促进优质教育资源共享，切实保障边远农牧区的学生接受义务教育，延长义务教育年限，加快发展职业教育，提高农牧民子女就业率。二是着力提高医疗卫生服务水平，重点办好县（市）级医院、乡镇卫生院和村卫生室，全面加强农牧区基本和重大公共卫生服务。三是扎实推进文化建设，加强公共文化基础设施和服务体系建设，提高公共文化产品和服务的供给能力和水平。四是坚持创新驱动发展，积极推广应用先进实用技术，促进科技创新与经济社会发展紧密结合。创新人才培养、引进和成长机制，着力构建与经济社会发展相适应的人才支撑体系。

4.加强基础设施保障

一是实施交通先行战略，围绕建设川西北区域性交通枢纽，统筹抓好“建、管、养、运”工作，继续加大乡村道路建设力度，提高路网密度和道路等级，增加客运货运站点，扩大交通运输能力。二是加强能源基础设施建设，加快打通电力外送通道，改造升级农网和城网，实现电力需求侧和供给侧有效衔接。扩大“光明工程”实施范围，对偏远牧区实施“风光互补”发电建设，加强风光发电设备与家用电器配套应用力度。三是加强骨干水利工程及渠系配套建设，合理开发利用水资源，实施农村饮水安全巩固提升工程，推进“两江一河”流域县城和重点乡（镇）堤防工程建设，解决农牧区生产建设用水和安全饮水问题，提高水利对经济社会发展的保障能力。四是推进通信基础设施建设，促进“三网”融合，实施“宽带乡村”工程，着力提升全州信息化水平。五是改善农牧区人居环境，按照统筹城乡发展的要求，以小城镇、定居点、新牧区示范建设等为中心，推进基础设施、基本公共服务向农牧区延伸，加快推动农牧区人居环境的改善。

5.切实筑牢生态安全屏障

一是实施最严格的环境保护制度，深入开展环境综合治理，有效控制污染物排放。加强环境监察执法力度，严格限制引进高消耗、高污染企业，加大对环境污染的治理力度，加快城镇污水和垃圾处理厂建设，加大对农业和農村污染源整治力度和草原“四化”治理力度。二是加大自然保护区建设和管理力度，保护珍稀物种，推进“山植树、路种花、河变湖（湿地）”工程，提高水土保持能力，提升城市绿化覆盖率、森林覆盖率和草原再生修复能力。三是建立健全生态环境补偿机制和生态保护激励机制，对生态环境产生破坏或不良影响的生产经营者实行建后恢复制度或征缴生态恢复费；加大营造防护林草力度，增加护林员、草原管理员公益岗位，调动各种参与恢复生态环境主体的积极性。四是建立预警制度，完善生态监测系统，及时对全州重点区域内的水资源、森林资源、生物多样性、水土流失、土壤有机质含量、农业面源污染和工业及生活污染、土地荒漠化及气候变化、防灾减灾、应急救援等进行监测和预警。

6.促进区域协调发展

一是在经济上实施“东部率先发展、南部加快发展、北部追赶发展”的发展战略，全州东部地区应以工业集中区和环贡嘎山旅游环线为载体，形成旅游、矿产、能源、特色农牧业为主的经济格局，成为带动全州经济发展的先行地区；南部应以加强基础设施建设和生态环境建设为重点，加强水能资源、旅游资源和优势矿产资源的保护和开发，合力打造南部大香格里拉旅游环线，加强区域特色农业综合开发。北部地区应以生态环境保护为主，加强基础设施建设，打造北部格萨尔文化旅游带，实施草原生态保护和治理工程，大力推进农牧业发展，积极开发草地旅游资源。二是推进城乡融合发展，结合实施乡村振兴战略，按照“做强县城、做优乡镇、做美村寨”的总体要求，紧扣消除二元经济体制、缩小城乡居民收入差距、协调推进农牧业现代化与新型城镇化等关键环节，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，不断提升城镇的规划水平、配套功能、承载能力、吸附能力、管理水平、风貌特色和文明素养，加快高原民族特色新型城镇化步伐，促进城乡统筹发展。

7.加强社会法治化管理

实施依法治州战略，坚持发展和完善社会主义民主政治，努力营造良好的法治环境。一是要进一步加大宣传教育和舆论引导，用好用活社会主义核心价值观，规范干部群众行为，弘扬诚信至上和社会公平正义的正能量。二是要切实加强基层党组织建设，通过组织管理生产、关爱群众生活、公正调处纠纷等树立公信力，让广大群众相信政府，自愿服从引导和管理。三是要深入贯彻党的民族宗教政策，做好新形势下的民族宗教工作，进一步强化群众工作全覆盖和寺庙僧侣的管教力度，让他们树立爱党、爱国、爱家乡、爱社会主义制度的“感恩情”。四是要坚决依法惩处违法犯罪活动，明确矛盾纠纷和违法案件的界限，对重大违法案件坚决依法惩处，充分发挥法治的引导教育作用，促进全州社会和谐稳定、长治久安。

（责任编辑 傅文）