生态环境损害赔偿中政府身份的定位思考

诸江 方鑫

生态环境损害赔偿制度的建立旨在救济遭到破坏的生态环境本身，不同于传统的以人身、财产损害为前提而给予环境的救济。环境保护是国家的义务，政府有正当的理由作为生态环境损害赔偿权利人，这一身份与其原有的环境监管人角色并不矛盾，反而能更好履行环境监管人的义务。在开展省级、市地级政府提起生态环境损害赔偿磋商和（或）诉讼的司法实践中，应当明确政府生态环境损害赔偿权利人的身份定位，以促进生态环境损害赔偿制度的进一步完善。

为破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面，解决“公地悲剧”导致生态环境损害得不到救济的困境。2015年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），确定吉林、江苏等7个省市先行部署开展生态环境损害赔偿试点工作。经过两年的试点探索，在总结经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年底正式出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），将生态环境损害赔偿制度改革从先行试点推入全国试行的新阶段。同时，《方案》也将生态环境损害赔偿权利人的范围从省级政府扩大到了市地级政府，明确各“政府”应当制定本行政区域内生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、信息公开等工作规定，以及国土、住房、农业等各相关职能部门开展索赔工作的具体职责分工。

一、问题的提出

根据方案及相关解读，生态环境损害是指污染或破坏行为导致生态环境因素的不利改变或者生态系统服务能力的退化。这不同于民法上的“具体损害”，是一种需要从“质”与“量”两个方面加以判断的“总体利益损害”。生态环境损害本身的这种特殊性致使其损害形式表现为“致害行为-生态本身-公共利益”，也就决定着其救济方式不能依循传统环境侵权损害“致害行为-环境媒介-个体权益”的路径。为了实现“环境有价，损害担责”的目的，《方案》进行了一定的制度创新，在建立责任追究制度的基础上，将“政府”作为生态环境损害救济的逻辑起点，由其直接主导推动生态环境损害赔偿制度的前行。从理论和实践的角度看，政府的生态环境损害索赔权至少存在以下几点疑问：

（一）政府索赔的法理基础何在？

我国尚无启动生态环境损害赔偿制度的成熟经验和资源，政府作为国家政权机构中的行政机关，赋予其生态环境损害赔偿权利人资格，理论分歧很大，学界尚无定论。目前争议焦点主要集中在自然资源国家所有权理论和环境权理论两方面。自然资源国家所有权理论从维护国家所有者权益出发，赋予政府生态环境损害索赔权。环境权理论则是近些年来学者们试图开辟新法理，创造出的一种新的权力类型，在于弥补传统以人身、财产权利为中心的法律制度在保护环境上的局限性。环境权理论从要求国家超越生存照顾的底线思维，为公民提供更高程度的保障的角度出发，赋予政府生态环境损害索赔权。但是，一方面依自然资源国家所有权理论，自然资源能否等同于生态环境，自然资源的损害是否就是生态服务功能的退化？另一方面，环境权理论尚不成熟，且依此理论国家并非生态环境损害索赔的唯一主体，政府通过诉讼的方式进行索赔工作实质上与环境公益诉讼无异。另外，对于大气等典型公共物品如何纳入环境权理论进行救济？因而，之所以赋予政府生态环境损害索赔权，其法理基础何在？

（二）政府生态环境损害索赔权利人与环境监管义务人身份是否冲突？

就国家环境事务而言，政府在其中始终承担着管理者、监督者的角色，保护和改善人民群众生产生活环境，监督环境污染、生态破坏行为本来就是政府履行环境保护职责的需要。因而，法律上也已经广泛确立了行政手段来预防和矫正环境损害，以确保国家更好的履行保障环境公共利益的义务。问题是，政府履行国家环境保护职责，并不必然导致政府环境损害索赔权的产生。《方案》在理论养分不足的情形下赋予政府生态环境损害索赔权，不仅引起了政府索赔法理基础的争议，还给政府原本环境监管身份带来了一些质疑：（1）索赔权的赋予是否是政府行政监管职权的一种变相扩张？（2）政府行使索赔权的这种“行政职权民事化”的方式，是否会使得政府环境监管身份异化？（3）索赔身份的构建是否会意味着环境监管人责任的推诿？实际上，上述几个疑虑共同指向了政府生态损害索赔身份与环境监管身份是否冲突的问题上，政府在生态环境损害赔偿制度改革中到底扮演着怎样的角色？索赔权的赋予是否意味着新身份的构造？总而言之，政府索赔与监管“两种身份”间是否存在冲突？

（三）政府索赔角色如何与司法实践衔接？

理论与实践相结合才能更好的推动制度改革的前行。实践中政府索赔同样存在诸多挑战。最大的挑战就是，政府作为生态环境损害赔偿权利人，其索赔工作如何与司法实践衔接？索赔权利人是否等同于生态环境损害赔偿诉讼原告资格？另外，生态环境损害赔偿诉讼无疑是环境公益诉讼的一种，在目前已经试点检察机关代表国家提起环境公益诉讼的背景下，为何再允许负有环境监管职责的政府作为索赔权利人，提起生态环境损害赔偿诉讼？政府作为行政机关通过司法途径寻求生态环境损害赔偿救济，是否会造成行政资源与司法资源的双重浪费？如果政府主导推动生态环境损害赔偿诉讼，政企合谋损害环境的风险该如何避免？又或者政府与法院联和打压污染者，使得诉讼演变成一场没有任何悬念的过场，而损害法治精神的风险又该如何应对？

为了应对环境司法实践中的问题，司法权和行政权必然要在基本立场和权利范围上进行积极的转换和变通，这极易导致行政机关和司法机关在环境法治内的地位和职能发生较大的变化，可能危及环境法治下行政权和司法权的合理分工与权力平衡，破坏二者之间的适当角色与关系。总而言之，实践中政府该怎样胜任这个角色，将其理论角色转换成现实层面的身份，并在不僭越司法权的基础上与司法实踐衔接是个很大的挑战。

二、政府环境保护职责导出其索赔资格

（一）自然资源国家所有权是国家保护环境的法律基础

我国《宪法》第九条、《物权法》第四十五条至四十九条等法律都有规定自然资源等环境要素归国家和集体所有，另外《民法通则》第七十条第一款也强调了国家财产属于全民所有，国家所有即全民所有。换言之，自然资源国家所有权即自然资源全民所有权。但该“所有权”的权利属性（内容）并不在于强调权利主体的“独占性”、“可处分性”，而是一种宣示。正如张宝教授所言，自然资源国家所有权更多的是一种价值宣示，与其说是强调国家对自然资源占有、使用、收益、处分的权利，毋宁说是蕴含着保护公民基本权利、增进公共福祉的国家义务。国家作为全民的代理者，其根据国民的公共信托理论设立“国家垄断”即国家所有，并不是为了创设一种“国家私益”，而是为了防止大气、水、土地等公共物品为私人垄断从而遭到破坏的状况出现。基于保护环境、增进公共福祉的国家理念，国家必须承担起捍卫者的角色。

自然资源并不能等同于生态环境，生态环境的内涵也并不是只有自然资源，凭借自然资源国家所有权这一法理基础来试图涵盖生态环境，从而确定生态环境损害赔偿权利人似乎有些牵强。但这是一种典型的民法式思维，认为只有将生态环境及其组成成分特定化为物，进而利用物权制度才能解决损害赔偿问题。民法是典型的私法，更多的在于维护特定主体的权益，而生态环境关乎的是不特定多数人的福祉，很难被客体化。生态环境的环境公益性、“无主性”决定着其并不能遵循民法式思维来确定损害赔偿主体。但是国家保护环境的义务却是毋庸置疑的。自然资源作为最重要的环境要素之一，其不仅表现出重要的经济价值，同时也承载着更多的生态价值。故而，基于国家保护生态环境、维护生态价值的国家环境保护义务，我们认为其作为生态环境损害赔偿权利人有足够法理依据和的正当性基础。

（二）政府是国家环境保护义务的“执行人”

国家保护生态环境、维护环境公益，始终肩负着为人民创造良好的生存、发展环境的义务，而代表国家履行这些义务的国家政府部门对环境要素予以管理，行使保护监管权是毋庸置疑的。我国《物权法》第四十五条、《土地管理法》第二条第二款、《矿产资源法》第三条第一款、《水法》第三条、《草原法》第九条第一款、《海域使用管理法》第三条第一款等资源管理法都明确规定国家所有的相应自然资源由国务院代表国家行使相应的权利。《海洋环境保护法》第九十条规定，海洋监督管理部门有权代表国家对破坏海洋生态等给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。该法条则是对国家环境保护义务履行方式更为具体的细化，将国家对海洋生态环境的保护义务具体到政府的海洋监督管理部门，使得国家能够更全面的履行义务。换言之，基于环境国家理念，法律明确了国务院即中央人民政府代表国家履行保护生态环境义务，同时也细化了一些具体的职能部门，实际上即表明国家政府机关应当分工协作实现环境保护的任务。

国务院通过《方案》授权的方式逐步授权政府行使生态环境损害索赔权，实际上是在赋予国家环境保护义务的代表人——国务院在保护生态环境的实践操作中更为灵活的义务履行方式。国务院授权其政府部门开展具体的生态环境保护工作，政府理所当然成为实践中国家环境保护义务的“执行人”。

（三）政府赔偿权利人资格的表象与实质

如前所述，保护和改善生态环境是国家的环境保护义务，而履行该义务的“执行人”——政府即肩负着落实该义务的职责。生态环境遭到损害，政府作为国家环境保护义务的“执行人”向赔偿义务人索赔是理所当然的事。然而，按照《方案》强调的是，省级、市地级政府经国务院授权后作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。在权利语境下，这似乎意味着政府向破坏生态环境的肇事人索赔是一项权利的赋予。

实际上，《方案》所谓的“赔偿权利人”中的“权利”只是表象，其实质在于国家环境保护义务，政府作为国家环境保护义务的“执行人”，其保护环境、维护生态利益的职责不可推卸。也正是基于此，被授权的省级、市地级政府才有行使生态环境损害索赔的正当性。政府因其该合法性资格向生态环境损害赔偿义务人行使索赔权，是在履行国家的环境保护义务，也是在行使其作为“执行人”的权利，而“执行人”权利的行使是为了更好的履行国家环境保护义务。依此推论，政府环境保护具体工作部门提起的生态环境损害赔偿诉讼不是为了维护自身权的利益，而是在实现国家对全体人民承担的一种责任，这种责任就是国家权力对本国良好的生存、发展环境的维护，是改善生态总体状况的义务。

三、生态环境损害政府索赔身份定位

（一）政府环境监管并不能完全防范环境污染行为

虽然法律上已经确立了行政权，赋予了政府环境行政机关广泛的行政手段来保护、监管环境，但现有的行政执法手段并不能解决所有环境污染问题。实践中环境行政执法手段的效果也不甚明显。在高额经济利益的诱使下，政府环境行政机关的环境监管及处罚对污染者的威慑力并不大，实践中规避监管，污染环境、破坏生态的现象普遍存之。尽管政府环境行政机关可以采取其他措施处置污染者，但已经造成的环境污染往往是行政手段无法救济的。环境法治需要的不仅仅是政府环境行政机关的环境监管，也需要他们以其专业优势对环境保驾护航。

（二）生态环境损害政府索赔是环境监管的需要

无论是处罚或是强制救济措施，政府环境行政机关施加给生态环境损害赔偿义务人的责任都不包括强制要求污染者支付修复生态的费用。因此有学者提出，可以直接赋予政府环保部门追究损害赔偿责任的职能，以行政责任的方式恢复环境损害。但这无疑是直接赋予政府环境行政机关单独决定和开展生态环境损害赔偿、恢复的权力，无形中扩张了行政权力，使得在生态环境损害赔偿制度中作为行政相对人的污染者居于更加不利的地位。而在行政权力不变的基础上赋予省级、市地级政府生态环境损害索赔权，不仅能够保证政府部门的环境监管职责，还能够督促其创新履行职责的方式。

概言之，政府环境行政机关的環境监管职责不应该止于行政手段的作出，环境遭到破坏之后的求偿与生态修复也是一个长期的过程，求偿成功与生态得到修复之间还有很长的一段路要走。赔偿权利人资格是政府监管环境职责的需要，也是其更好履行国家环境保护义务的表现。

四、政府是生态环境损害赔偿实践中的关键抓手

（一）生态环境损害索赔工作的开展离不开政府环境部门的专业性

环境法上的自然环境是一个整体，始终处于物质循环、能量流动、信息传递的运动过程中，生态平衡规律始终与人的行为共同发挥作用，因此，生态环境损害的原因行为多元、侵害客体处于运动之中、损害形式相互关联。也正是环境本身的复杂加之损害的动态性，使得赔偿的认定尤为艰难。实践告诉我们，仅仅靠环境监管的行政手段并不能解决环境污染及生态破坏问题，生态环境损害赔偿制度可以弥补行政处罚的很多不足，使得潜在的污染者们有所顾忌。

政府环境保护部门对环境监管的先天优势是目前任何主体都不能够替代的，他们拥有先进的环境监测和治理技术，高度精英化的人才组成为其进行监测、统计、信息等工作给予了更多的保障。环保、国土、住建、水利、农业、林业等政府环境保护部门始终掌握、监控着相关环境的一手数据，能够发挥个案优势。在一些重大疑难的环境污染、生态破坏事件中，更是需要政府环境保护部门专业的检测和评估，同时运用他们精良的仪器和先进的技术手段对环境污染程度、环境质量和损害程度作出更系统性、科学性的事实认定。生态环境损害问题的复杂性加之对各种污染检测的精确性，对生态环境修复方案的审核、实施跟监督等都需要这样一个更加专业的主体发挥其独一无二的优势。

（二）司法实践中的政府索赔成效

《方案》授权省级、市地级政府开展生态环境损害索赔工作，被授权政府可指定相关部门向赔偿义务人提起生态环境损害赔偿磋商、诉讼。司法实践中也主要是这两种典型处理模式：其一，由被授权政府指定相关环境主管机关与污染企业磋商达成生态修复协议，并由主管机关主导后续修复工作；其二，磋商未达成协议，由被授权政府向生态环境损害赔偿义务人提起生态环境损害赔偿诉讼，审理法院主导案件过程。

（三）政府生态环境损害索赔工作的司法实践完善

无论是生态环境损害赔偿制度索赔程序的启动，还是后续生态环境修复工作的落实，都需要政府环境监管机关的保驾护航。《方案》用原则性的规定赋予了省级、市地级政府开展生态环境损害赔偿制度的职能，但是生态环境的损害赔偿，涉及环保、国土、住建、水利、农业、林业等领域，如果实践中所有的这些案件都由省级、市地级政府来具体索赔，必然会带来行政管理成本的增加和效率的降低，甚至可能会出现懒政、怠政情况，这对生态环境损害赔偿工作的开展将产生不利影响。为了使赔偿工作更好的与司法实践衔接，总结近几年试点地方省级政府生态环境损害索赔经验，结合新《方案》的亮点，笔者提出如下意见。

第一，政府应当采取概括性指定的方式来处理司法实践中的生态环境损害赔偿案件。即将由被授权政府代表国家提起生态环境损害索赔事项直接明确为相关政府部门的职责，无需个案指定，即采取一种概括性委托的方式。这样既能够降低行政管理成本，又能够使案件得到及时的处理。

第二，在与赔偿义务人磋商的过程中引入第三方机构。磋商的弹性隐藏着“政企合谋”的风险，为了保障其公正、客观，不损害国家和社会公共利益，应当接受相应的监督。按照相关法律及司法解释的规定，调解协议一般由人民调解委员会组织调解达成，但对于环境污染这类专业性极强的案件，基层人民调解委员会恐难以适应需要。因而我们需要寻求更专业的团队来服务、监督磋商的过程。笔者建议的第三方機构可以是专门从事生态环境案件的律师团队。另外，磋商的内容应当进行公示接受社会各界的监督。

第三，赔偿协议可以申请司法确认。《方案》明确了磋商前置程序，但是有关磋商协议的性质并无定性。协议无强制执行力，如若赔偿义务人不按约履行协议，已经经过的索赔工作便会面临再次追责的情形，会耗费很多的时间成本和人力、物力、财力等资源。已经达成的磋商协议经过司法确认的话能够获得执行力，同时也能够避免实践中再因同案而诉诸法院，造成司法资源的浪费。

五、结语

生态环境损害赔偿制度的建设终将要回归司法实践，接受实践的检验，政府索赔身份更是如此。环境的保护、治理、修复等都需要政府部门的保驾护航。应当看到，生态环境损害赔偿制度需要政府发挥更大的作用，而政府作为赔偿权利人在与司法实践相衔接时，同样存在很多不可忽视的问题，需要立法的完善。环境法治所需要解决的不仅仅是生态损害赔偿，生态环境修复也是一个极其漫长的过程，我们需要的不仅仅是探索环境法治的勇气，还有辨识环境法社会现象的智识和能力。（作者单位为中南林业科技大学 政法学院）

[基金项目]湖南省哲学社会科学项目：湖南省林业碳汇市场建立多元化融资机制法律对策研究（13YBA356）