新时代加快推进水利基础设施网络现代化建设的若干思考

沈凤生 水利部水利水电规划设计总院院长

特殊的水情，决定了我国是一个水利大国。千百年来，劳动人民建造了一个又一个享誉中外的水利工程，保障和推动了中华文化的绵延发展。新中国成立以来，党和国家把治水兴水摆在关系国家发展全局的战略位置，领导人民开展了波澜壮阔的水利建设，为经济社会可持续发展提供了有力的支撑保障。但要看到，目前我国水利基础设施网络现代化水平与建设社会主义现代化国家对水利保障的要求之间仍有较大差距，亟须加快推进水利基础设施网络现代化建设，为新时代中国特色社会主义建设和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供新的更大的支撑。

一、水利基础设施网络现代化的重要意义

水利基础设施，一般指的是为控制和调配自然界的水流，以达到除害兴利目的而修建的工程。水利工程的出现和发展，是人类根据自身需要对自然状态的水流进行控制、调节和分配的必然结果。无论从我国的国情水情特点来看，还是从社会主义现代化建设要求来看，加快推进水利基础设施网络现代化建设，都具有十分重要的意义。

特殊的国情水情，决定了建设完备的水利基础设施网络的必要性。人均水资源量不足、水资源时空分布不均、水土资源不相匹配，是我国的基本国情水情。水短缺矛盾加剧，严重制约经济社会发展；水灾害频发，洪涝干旱威胁程度加重；水污染问题突出，严重威胁人民群众健康；水生态退化显著，生存发展环境受到挤压，这些新老水问题相互叠加，进一步加剧了我国水安全风险。要解决这些严峻的水问题，破解复杂水情对经济社会发展的制约瓶颈，就必须建设较为完备的供水、防洪、灌溉、生态等水利基础设施，形成功能系统完备的水利基础设施网络，为保障国家水安全提供有力的硬件支撑。

现代化建设要求，决定了加快水利基础设施网络现代化的必然性。当前中国发展进入新时代，建设现代化经济体系，推动乡村振兴战略的实施，推进生态文明建设等战略部署，对水利基础设施网络建设提出了更高的要求。但水旱灾害频发、水污染加剧、水生态恶化的状况仍未根本好转，经济发展中粗放的用水方式尚未得到有效转变。因此，必须加快水利基础设施网络现代化建设，以现代化的水利基础设施网络支撑和保障中国特色社会主义现代化建设。

全球气候变化加剧，决定了加快水利基础设施网络现代化的必须性。全球气候变化加剧了水资源系统的不确定性，导致水资源时空分布不均更加突出。近年，黄河、海河等流域水资源总量明显减少。局地突发强降雨、超强台风、区域性严重干旱等极端天气事件明显增多，往往是多灾并发重发，防范和应对难度加大，安全威胁与日俱增。必须加快水利基础设施网络现代化建设，以更好地应对日益复杂多变的水资源情势，提高国家水安全保障能力和水平。

但总体来看，目前水利基础设施仍然是国家基础设施体系中的明显短板，迫切需要补齐短板，加快推进水利现代化，以更加现代化的水利基础设施网络，更好地保障新时代中国特色社会主义现代化建设。党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要论述，形成了新时代我国治水兴水的重要战略思想。推进水利基础设施网络现代化建设是重要内容之一。党的十九大更是把水利摆在九大基础设施网络建设之首。要充分认识水利基础设施网络现代化的重要意义，加快推进水利基础设施网络现代化的建设步伐。

二、水利基础设施网络建设的成就与形势

经过多年建设，尤其“十二五”以来，我国水利基础设施网络建设取得了长足的进步，一批重大水利基础设施相继建成，有力支撑了我国经济社会的快速发展。水利基础设施网络建设的成就主要表现为以下方面。

一是大江大河治理成效卓著，防洪减灾体系不断完善。长江三峡、黄河小浪底、汉江丹江口、淮河临淮岗等一大批控制性水利枢纽工程相继建成并投入使用，主要江河干流堤防基本建成，江河的调控能力明显增强。截至2015年年底，建成各类水库9.8万多座，总库容8600亿m3；全国建成江河堤防29.14万km，相当于环绕地球赤道7圈多；已建各类水闸10.39万座，其中大型水闸888座。

二是水资源配置格局逐步建立，城乡供水保障能力显著提高。“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源配置格局逐步形成，一批重点水源工程相继建成，全国供水能力超过7000亿m3，水资源调控水平和供水保障能力显著提升，中等干旱年份可以基本保证城乡供水安全。

三是农田水利设施不断巩固，为保障粮食安全提供了有力支撑。建成万亩以上灌区6414处、各类小型农田水利工程2000多万处，实施全国大型灌区续建配套和节水改造，农田有效灌溉面积达到10亿亩（1亩=1/15hm2，下同），节水灌溉工程面积4.3亿亩，为实现全国粮食产量“十二连增”、粮食总产再创历史新高提供了水利支撑和保障。

四是水生态修复治理不断加强，生态文明建设迈出重要步伐。完成塔里木河、黑河、石羊河流域近期治理任务，实施了引江济太、白洋淀补水等水生态修复措施，改善了河湖生态状况。实施江河湖库水系连通工程，有效保障了重要河湖生态水量，恢复了水生态空间。

在看到我国水利基础设施建设巨大成就的同时，也要看到仍存在不少薄弱环节和短板制约，主要表现在以下方面。

一是总量规模有待加强。已经建成的水利基础设施数量虽然较多，但与我国特殊的气候水文条件对水利基础设施调控能力的要求相比，仍有较大差距；同时与发达国家水利基础设施建设水平相比，也有较大提升空间。

二是空间布局有待完善。受河湖水系和经济人口布局影响，水利基础设施在不同流域和地区的分布呈现不平衡状态，西南地区水利基础设施建设不足，工程型缺水突出。

三是防洪减灾和水资源调配能力有待提升。一些大江大河及主要支流防洪控制性枢纽工程尚未健全，一些中小河流堤防防洪标准还比较低，一些重要防洪保护区尚未达到国家规定的防洪标准。部分城市水源单一，许多中小城镇缺乏稳定可靠的水源保障。

四是水利基础设施的生态保护和修复作用有待提高。一些水利基础设施建设的生态化程度不高，水利基础设施在保障河湖生态水量、改善河湖生态状况方面的作用不强。

五是运行管理水平有待强化。工程建设和调度的信息化、智能化水平不高，工程建设运行维护的体制机制有待健全完善。

三、水利基础设施网络现代化的内涵特征

1.水利基础设施网络的内涵

随着治水兴水理念不断升华、水利基础设施建设不断推进，对水利基础设施及其网络的认识也应从传统视角不断拓展，从更为广义的角度来认识和看待。从新时代中国特色社会主义现代化建设对水利基础设施网络的要求，以及水利基础设施网络自身功能提升等角度来看，水利基础设施网络应包括以下三部分：河湖水系网、人工渠系网、组织调控网。

河湖水系网指的是以自然水体为主体、以河湖廊道为经脉、以流域空间为基本组成的网络，河湖水系网通过水循环，形成了以流域为单元的水生态系统，为经济社会发展和生态系统维系提供了各种生态服务功能。人工渠系网即传统意义上以实现供水、排水而建设的管渠和灌溉渠道等水利工程体系。这类工程是人类按照自身水资源调配的需求而构建起的人工化廊道。从空间结构上看，人工渠系网具有类似自然水系的分布特点，也有上下游、干支流的拓扑关系，其作用是在天然河网的基础上实现水流的重新分布。人工渠系网与河湖水系网相互关联，为水流在自然生态和经济社会两方面的时空重新调配提供了基础条件。组织调控网指的是为实现水资源在河湖水系网和人工渠系网的时空调配而建设的各种闸、坝、泵站、口门等工程。这类工程从空间上看是孤立的，不似前两种具有显著的网络形态。但通过统一调度、相互协调等，形成了虚拟意义上的网络连通，并且与河湖水系网和人工渠系网相互作用，保障经济社会发展和生态系统维系对水资源的需求。这三部分组成的水利基础设施网络，可以称为“三网合一”。

从三部分的相互关系来看，河湖水系网是基础，是水利基础设施网络构建的“禀赋条件”。只有在遵循水循环规律和自然水系特点基础上，遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，才能实现服务功能的可持续。人工渠系网是核心，是水利基础设施网络成型的“必要条件”，水利基础设施网络提供的公共服务功能的实现，是在保护生态环境的前提下以满足经济社会发展对水资源的需求为主，通过人工渠系网，实现了一定程度上的水流时空再调节，保障了经济社会发展对水资源的需求。组织调控网是关键，是水利基础设施网络运行的“中枢神经”，没有组织调控网，以上两网就难以统筹协调。通过科学有序的组织调控，实现人水和谐发展。

2.水利基础设施网络现代化特征

从新时代社会主义现代化建设对水利基础设施网络的要求来看，水利基础设施网络现代化应具备以下三方面特征：首先是系统化。系统化是对网络结构而言，对于一个完备、健康和可持续的网络系统，应该具备互联互通、调配自如、功能齐备、高效联动等特点。水利基础设施网络作为一种复杂网络系统，包括自然和人工两个组分，尤其需要加强系统整合，形成“自然水系—人工管渠—调配枢纽”三位一体的系统，实现自然与人工的完美结合。其次是绿色化，绿色化是对网络构建而言，无论是其中的人工管渠建设，还是天然水系保护，都需要遵循绿色的原则：工程建设施工要加强生态环境保护，采用绿色生态的材料和施工工艺；天然水系保护修复要遵循自然规律。第三是智慧化。智慧化是对网络运行而言，从整个水利基础设施网络的规划、设计、建设、运行、调度、管理等全过程，采用数字化、智能化的技术手段，提高整个网络建设运行管理的现代化水平。

四、推进水利基础设施网络现代化建设的思路与重点

新时代推进水利基础设施网络现代化建设，应立足于破解新老水问题和保障国家水安全这条主线，以推进水资源治理保护、科学开发、合理调配、节约使用、高效利用为核心，以优化水资源配置格局、完善综合防洪减灾体系、提升生态环境保护修复能力为重点，着力保障供水安全、防洪安全、粮食安全和经济安全、资源安全、生态安全。

推进水利基础设施网络现代化建设，需要处理好以下几方面关系。一是坚持用新的发展理念和新时代水利工作方针指导水利基础设施网络建设。新时期水利基础设施网络现代化建设，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，贯彻习近平总书记提出的“共抓大保护，不搞大开发”的要求，强化需求侧管理，合理控制开发强度，努力维护河湖健康，实现水资源可持续利用。二是坚持系统治理的思想，注重发挥水利基础设施网络的综合效益。要树立山水林田湖草是一个生命共同体的思想，以流域为单元强化整体保护、系统修复、综合治理，协调解决水灾害、水资源、水环境、水生态等问题。既要考虑防洪、供水、灌溉、航运、发电等水利基础设施的传统功能，也要考虑生态功能，把水利基础设施网络建设成能发挥综合效益的工程体系。三是坚持软硬结合推进水利基础设施网络现代化建设。水利基础设施网络现代化既是工程的现代化，更是机制的现代化。从某种意义而言，机制的现代化更为重要。要着力解决制约水利基础设施网络建设的体制机制障碍，充分发挥市场机制作用，建立完善政府、企业、社会多元化的投入机制，大力拓宽投融资渠道，积极探索创新项目建设管理和运营模式，不断提高工程建设管理水平，把水利基础设施网络建设成精品。

水利基础设施网络现代化建设，要注意统筹考虑“存量”和“增量”建设的问题：对于已有的基础设施，要按照现代化要求进行完善和改造；对于新建的基础设施，要以全新的要求统筹谋划科学建设。从河湖水系网、人工渠系网和组织调控网“三网合一”的角度，可按照以下重点推进水利基础设施网络现代化建设。

河湖水系网。对于存量部分——“问题”河湖的治理修复：水资源开发利用程度高、水生态退化较为严重的河湖，通过调整产业结构，减少经济社会系统对河湖资源的开发利用程度，同时实施一批重要生态保护和修复工程。对于增量部分——健康河湖的保护：对于生态地位重要、生态系统较为健康的河湖，积极推进河湖休养生息，维持较为良好的生态状况；对于其中具备开发利用条件的河湖，要在充分考虑生态风险的基础上，合理确定开发利用方式和程度限度，在保证河湖健康的基础上科学合理地开发。

人工渠系网。对于存量部分，即已有的各类管渠，要加强现代化改造。一方面要实现管渠之间的互联互通，为水流的时空调配提供更为科学有效的基础；另一方面要注意与节水行动等相结合，通过实施节水改造，减少管渠的漏损，提高水资源利用效益。对于增量部分，要按照绿色化、智能化的要求，以节水供水重大工程建设为重点，以各类中小微工程为补充，构建系统完善、安全可靠的供水安全和粮食安全保障工程体系。

组织调控网。对于存量部分，进一步加强现有的防汛抗旱、水资源开发利用、水生态保护、水管理服务等领域的各类节点的信息感知和集成，提高各类调控节点的调度运行现代化程度。对于增量部分，依托智慧水利建设总体要求，以发挥功能调控的组织协调作为核心，通过构建对水库、闸坝、泵站、引提调等水利工程的感知、传输、管理、应用等体系，为水利基础设施网络现代化提供强有力的组织协调作用。 ■