对中国治水新方略的认识和体会

唐克旺 中国水利水电科学研究院水资源研究所副总工程师，教授级高级工程师

党的十九大对我国资源环境管控提出了重大的体制改革部署，习近平总书记针对“水”这一关系国计民生的重要资源，提出了具体和明确的“十六字”方针，即“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”。从最严格水资源管理制度、节水型社会建设、以水定产的发展观、山水林田湖草系统治理，到目前纵深推进的河长制湖长制，我国的水资源管理和保护正在发生重大的变革。纵观中国治水史，还没有哪个时期像今天这样重视水的问题，把水放在国家发展战略的高度来认识和对待。相信在未来的二三十年间，中国治水将全面进入科学管理、有效保护的新时代，全面支持绿水青山的美丽中国建设，为我国经济社会的健康发展保驾护航，助力“两个一百年”目标的顺利实现，也为世界治水提供中国样本。

水是自然资源中最复杂、最活跃也是支撑经济社会发展和生态文明建设最关键的要素。世界上没有哪个国家敢说自己的水管理是最科学合理的，都在不断完善和探索中。我国地跨多个气候区，水文情势最复杂，水旱灾害也是世界上最突出的，再叠加上我国经济社会转型发展的压力，未来的水管理仍面临很多挑战和不确定性。在学习习近平总书记重要讲话及中央有关文件基础上，结合自己的工作，对如何完善我国的水管理问题谈几点认识和体会。

一、节水优先——提升战略认知，实施全过程节水

习近平总书记提出的“十六字”方针，核心是节水优先。节水是实现水资源可持续利用的基础，是减污治污的手段，是社会经济系统水管理的核心工作。在这方面，我国水利部门曾在20世纪末就启动和开展了节水型社会建设。第一个节水型社会建设试点选择黑河流域上游的张掖市，通过节水，将9亿多m3的水资源放回到下游的居延海，使濒临消亡的尾闾湿地重获新生，生机盎然。后来，全国很多地区陆续开展了节水型社会建设，成效显著。

但是，以往节水大多就水论水，注重用水环节，对节水优先的认识还没有上升到应有的战略高度。例如，“以水定城”的理念就没有得到很好贯彻，首都北京人口膨胀，地下水水位曾经每年下降0.5m以上，总亏空70多亿m3，诱发了地面沉降等灾害。北方多地人口及产业规模（尤其是粮食生产）都超过了水资源承载力，没有实现“以水定产”。因此，节水要作为今后水管理者的重要任务，强化节水方面的管理职能，将节水提升为政府的决策依据。同时，要从源头到末梢，实施全过程节水。全过程节水覆盖用水源头控制（社会经济总量及结构）、用水过程控制（用水效率），以及终端用水产品（粮食、蔬菜、能源、工业产品等）节约。过去重视中间过程，忽视两端。以农业用水的终端产品粮食为例，每年我国有近4000亿m3的水用来生产粮食，如果浪费了10%的粮食，就相当于浪费了400亿m3的水资源，相当于南水北调中线4年的引水规模。如果积极引导社会调整消费结构，形成节约习惯，再适度购买国际市场的粮食，而让我们的耕地休养生息，就可以节约我国水资源，修复超载的生态系统。这些都要从战略层面统一安排。因此，节水优先的治水方针要从战略高度来落实。

二、空间均衡——积极有为地实现资源要素宏观匹配

我国最大的水情是时空不均衡。时间上的丰枯波动可以通过水库、大小湖泊及地下水含水层来调节。但空间上的水土要素不匹配就需要适度进行水网络建设来平衡，这是尊重自然规律前提下的“有所为”。但也不能乱作为，一定要符合自然及社会经济发展规律。我国南方水多，长江有近1万亿m3的水资源，但土地资源少，而北方土地资源、矿产资源多，水资源短缺。在这种水资源—粮食—能源不匹配的格局下，通过国家水网建设，以丰补歉，实施要素空间均衡调配，是提升我国发展空间、保障粮食及能源安全、实现“两个一百年”目标的战略举措。

空间均衡的首要考虑是按照水资源条件和承载能力，确定各地区的发展规模和产业结构，这是由源头出发的正向均衡。同时，也不能消极地认为水就要原地不动，一片天对一片地，不许跨流域调水。我国的水—粮空间关系极不匹配，一定要从战略高度审视跨流域调水问题，在保障基本生态系统稳定的基础上，适度建设纵横连通的水网络。社会发展水平越高，粮食安全越是回避不了的战略问题。

除了跨流域的水土要素均衡外，流域内的空间均衡也很重要。一个流域，下游一般都有平原和优质的土地资源，这些都是通过水来侵蚀、搬运、沉积等地质过程形成的。不少流域上游是侵蚀区，下游是沉积区；上游穷，下游富。因此，上下游之间也要均衡，上游保护涵养水，下游给予上游补偿等，实现流域的均衡发展。

三、系统治理——探索新模式，实行“监管服”分离

水是关系人民生活生产和生态保护的重要自然资源，属于全民所有。因此，国家要行使自然资源监管的责任，确保水这一自然资源要素数量上不减少、质量上不下降。水的系统治理在内涵上包括要素上的全面统筹，也包括行业间的分工协调。

一个流域是相对完整的自然及社会复合生态系统。其中包括山水林田湖草等自然生命要素，水是其中的纽带和灵魂。在生态文明建设中，应将流域作为一个生命体，以水为主线，统筹六大要素。水分条件不允许的地方，尽量避免建乔木林地，草地也是一样，宜疏则疏，宜荒则荒。水纠纷、跨界污染等更是因为水的流动性导致的。

因此，系统治理的重要内涵之一，是要体现水在流域山水林田湖草生命体中的核心纽带地位和关键控制性作用，按照自然规律，把流域治理好，把河湖修复好，让河流成为美丽中国的一道道风景线。为此，河长制和湖长制应该由水域拓展到流域，全面统筹流域的各种涉水事务。没有青山，难保绿水。

系统治理的另一内涵是不同行业之间的分工协作和综合管理。以水资源管理为例，过去监控、管理及服务不分家，水利部门全面负责水资源的监控 （supervise）、管理(management)和服务（service），导致很多政策难以有效实施。例如，很多灌区供水部门属于水服务提供者，收入靠供水，而推进节水工作却对灌区供水部门收入有显著影响。因此，水体制改革应明确将监控、管理及服务的三方分离。自然资源部门负责宏观监督，在调查基础上，明确水权的分配，包括生态水权，保护自然资产；生态环境部门监督水的质量，确保水质逐步改善。水利部门作为水管理者，负责取水、用水、节水、排水、回用这个社会水循环管理和河湖自然循环系统治理修复等具体工作，而水库、供水企业、灌区等部门作为水服务提供者，在监督和管理的规则框架下，为社会经济和生态环境保护提供有效的水服务和水产品，成本通过财政及服务价格等机制回收。

“监管服”分离是权和利的分离，并不是工作的脱节。恰恰相反，三者必须紧密协调，监控者提出的宏观自然资产目标需要在管理层面是可实现的，例如地下水超采治理，不可能提出一夜之间就实现地下水的可持续利用。具体的治理目标要综合考虑水资源的总体配置安排及社会经济转型发展过程。同样，水管理的最终目的是水服务，服务对象既包括人，也包括生态系统，让社会经济用户及生态环境系统能获得足量优质的水资源。因此更不能相互脱节，要不断协调和反馈，尤其要尊重用水者的意见。

国际上，水资源综合管理的理念提出几十年了，已经证明是科学合理的管控模式。因此，中国水行业管理体制改革要吸收国际上业已证明成功的模式，在明确分工基础上，加强综合管理。这种综合管理不仅监、管、服相互协调，在水资源、水环境、水生态、水安全等跨行业上，更要统筹考虑水的四大功能要素（资源供给、生态维系、环境保护、灾害防治），加强协调。例如，国际上倡导多年的洪水资源化就是缓解我国水短缺的重要战略举措。因此，洪水管理与供水保障之间一定要紧密协调，不能背对背。水环境保护更是为了水资源的安全，以再生水利用为例，这项工作就是水资源和水环境综合管理的接合点，既解决了水源不足的问题，又减轻了对水体的环境压力，是我国很多地区尤其是城市水务工作的主攻方向。在上述涉水事务的综合协调过程中，水管理者需要“左顾右盼”，既要满足自然资产保值增值及其相关生态系统保护的监控要求，更要服务经济社会发展，为群众提供优质的水产品，为脱贫致富保驾护航。因此，水管理者应在综合管理中起桥梁和主导作用。

四、两手发力——疏通新渠道，实行全社会治水

以往我国治水的担子侧重于政府承担，治水项目基本由财政投资。这种模式虽有合理之处，体现了政府在公共服务方面的公益性责任，但同时也存在权、责、利分离导致的问题，核心是受益者缺乏“拥有感”。即，政府投资的水基础设施是为社会个体服务的，但个体却缺乏爱护维护养护这些设施的热情和动力。

很多人理解“两手发力”就是PPP，其实从更高层面理解，是要建立政府主导下社会参与治水的新机制。即让社会每个个体都有治水、保水、护水的责任和义务，也能让他们在这些参与过程中有“获得感”，包括效益的获得，或名誉地位的获得等。此外，PPP也仅是其中一个领域，还有更多的渠道需要挖掘。例如，随着土地流转的推进，农村机械化大规模生产将成为主导，这时田间水利设施建设运行维护等都应由规模化的生产者承担，国家适度补贴。小型水利工程也应逐步下放给用户，自行维护。国家不再大包大揽，中央、地方政府、企业及个人形成分工负责的体制合力。

当前，我国治水已经进入一个难得的历史机遇期，不论是国家战略需求，还是人民群众期盼，都要求更具战略层面、更加科学合理、更具有效能的治水体制改革。

中国有五千年的治水传统，在人与水的长期矛盾斗争中，积累了丰富的治水经验，创造了灿烂的水文化。这些都是我们宝贵的精神和物质财富。应该有继承、更有发展。在这个新的治水历史时期，水利部门应该发挥比以往更加重要、更加积极的作用，包括社会经济系统的水节约和城乡水务一体化管理、流域河湖及地下水系统治理、重大水利基础设施的建设管理与调度、国家水安全保障等等，在国家大政方针指引下，把我国的治水事业推向历史的新高度，全面支持国家发展战略，助力生态文明和美丽中国建设，最终实现河湖健康秀美、用水节约高效、人民幸福安康的奋斗目标。 ■