加强基层财政监管问题的探讨

●汪武斌

党的十八届三中全会《决定》指出：财政是国家治理的基础和重要支柱。这一重要的论断不仅使财政的功能与作用得到全面提升和拓展，而且也给新时期的财政工作提出了更新、更高的要求。财政监督与管理作为财政“管理”与“治理”的一种重要手段，在规范财政财务收支行为、维护正常的财政经济秩序、保障财政改革各项政策贯彻落实、促进经济社会健康发展等方面都发挥出了十分重要的作用。但是，随着改革与发展的逐步深入，基层财政监管工作并没有与时代的发展同频共振，以致于在日常的监管工作中暴露了许多矛盾和问题，许多工作陷入了监管的迷茫状态，传统的财政监管模式已难以满足新时期的财政管理与治理的需要，急需改革与完善。因此，进一步调整和完善现行的财政监管制度，与时俱进建立科学合理的监管机制，确保财政监管工作更加规范、有力、高效地运行是一项亟待深入研究和解决的重要课题。

一、加强基层财政监管工作的重要性和必要性

财政监管一直是公众关注的热点话题。基层财政监管是指财政部门在财政管理与监督工作中依据国家有关法律法规对行政、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行审查、稽核与监督检查的活动，属于财政部门的日常业务工作范畴。财政监管贯穿于财政运行全过程，主要是及时预防、发现和纠正在执行财政政策中的偏差，保证财政改革的各项政策顺利落实。其重要性和必要性主要表现在以下几个方面：

（一）加强基层财政监管，是强化履职尽责的需要

一是财政监管职责的要求。《预算法》《会计法》《政府采购法》《财政违法行为处罚处分条例》和《财政部门监督办法》等政策法规都赋予了财政部门按照财政管理体制、财务隶属关系或行政区域对财政、财务、会计等事项实施监管的职责。财政部门要牢固树立“法无授权不可为、法定职责必须为”的责任意识，切实履职尽责。二是落实财政政策的需要。基层财政是落实财政政策任务的“指挥员”和“执行者”，使命和责任十分重要。当前，地方“重分配、轻监管”的现象仍十分突出，各种违规违纪现象时有发生，而加强财政监管，关系到党和国家民生政策的贯彻落实，关系到人民群众的切身利益，关系到统筹城乡发展，具有重大意义。三是落实责任主体的需要。财政肩负着资源配置、收入分配、监督管理等财政任务，管理与监督是财政的主体责任，当前，财政监管的主体责任相对明确，但财政与部门在监管之间还存在责任不清的现象。随着追责、问责机制的不断强化，财政风险等级也在不断提升，财政部门要在“划清边界、厘清事权”的前提下，积极作为、有效作为、依法履职。否则，不仅会影响财政监管工作卓有成效地发挥，而且还会给监管工作带来许多风险。

（二）加强基层财政监管，是推进依法理财的需要

依法理财是财政部门依法行政的核心，是贯彻“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的重要体现，是进一步完善公共财政体系的内在要求，是加强财政反腐倡廉建设的重要措施，是进一步提高财政管理与治理能力的基本要求。随着财政收支规模越来越大，公共财政涉及面越来越广，如何保障财政资金安全运行并发挥其应有效应，是对财政监管提出的更大挑战。因此，基层财政务必牢记“为国理财、为民服务”的宗旨，依法履行财政执法职责，严格财政行政执法责任和权限，强化对财政违法违规行为的监督检查，全面履行财政职能，不断提升财政监管水平，为财政的改革与发展保驾护航，助推各项预期目标顺利实现。

（三）加强基层财政监管，是推进廉政建设的需要

财政监管与基层的廉政建设有着亲密的关系。廉政，表面上看是个政治问题，而实质上是个经济问题,也是个财务管理问题。加强财政监管，建立健全有效的内控管理机制体制，是推进廉政建设、预防腐败的“防火墙”和“安全网”。从近年来纪检监察机关查处的案件来看，仍有单位或个人无视党纪和法规，财务混乱，会计信息失真，滥发补贴，截留挪用、虚报冒领和侵占财政资金等现象时有发生，这些都与权力和金钱有关联。因此，加强财政监管，可以有效地维护财经秩序、严肃财经纪律，可以有效地规范权力运行、防范财政资金风险，可以有效地预防和遏制违规违纪行为发生，是反腐倡廉的重要利器，是推进廉政建设工作深入开展的重要手段。

二、基层财政监管工作的主要矛盾和问题

总的来看，财政监管工作蹄疾步稳，运行机制不断完善，监管效能逐步提高，“保驾护航”作用成效显著。但同时也面临诸多矛盾和问题，有的问题在一定程度上还制约着财政监管效能的充分发挥。

（一）重视资金使用的监管，忽视了制度执行的监管

在日常工作中，重视资金使用的监管，忽视制度执行的监管是个不争的事实。产生问题的原因，主要表现在三个方面：一是在思想认识上有误区。提到财政监管，人们会自然联想到对财政资金的监督管理。诚然，这是财政管理的重要职能，但如果简单地把财政监管等同于资金监管，在认识上、操作上都可能陷入误区，以致于有些单位的领导对资金审批“迷恋”，对制度执行“迷茫”，还有人总认为钱只要不装进自己的“腰包”就不会“有事”，安全责任意识和风险防范意识弱化，没有充分认识到加强制度建设和提高执行力是规范单位内部管理的治本之策。二是在财政监管上有轻视。当前，各级对预算资金、专项资金等检查的密度很大，力度也很大，这对确保资金的安全与效益、防止腐败发生，无疑作用重大。但在监督检查中，监管一般都是查账、查资金流向，看资金落实的结果，有无违规违纪现象，而单位的财务管理制度建设和执行，几乎没有被作为重要的监督检查内容，制度处于可有可无的地位。三是在制度建设上有忽视。其实，各单位都有各自的管理规章和制度，但有的内控制度不够完善，缺乏相应的互相监督和相互制约机制，尽管有的也在大谈管理制度，但在实际执行上，由于缺乏行之有效的监管措施，最终仅仅重视在口头上、落实在纸面上，导致执行上乏力，落实上大打折扣。随着公共财政保障能力不断提升，财政对经济社会发展的投入迅速增加，加强监管至关重要，仅靠基层财政的几个职能科室去“策马扬鞭”，显然是力不从心、疲于应对，而监管的效果究竟如何，是一个很大的问号。任何一个单位，财务制度规范了、完善了、执行了，财务管理自然规范，违规违纪问题的概率随之降低。如果财政监管的侧重点一味放在是否违规违纪使用资金上，而忽视单位财务管理制度是否完善、财务手续是否合规、内部控制制度是否完备、执行力是否到位等，很容易产生风险点。无论从纪检监察机关公布的违纪违规案例看，还是从财政、审计部门查出的问题来看，大多是内部管理出了问题，一些单位会计、出纳不分，有的会计、出纳长期不对账，内控制度形同虚设，这都是内控管理制度执行不力、不到位的问题。

（二）重视财政监管的地位，忽视了财政职责的边界

财政的特殊职能，致使计划经济痕迹一直较重，财政监管无所不在、无所不能，财政监管的地位和作用不言而喻。新常态下，形势发生了天翻地覆的变化，但财政的监管思想、管理方式没有及时、全面、准确跟进，以致于出现了一味地重视财政监管的地位，而忽视了财政职责边界的现象。突出表现在三个方面：一是监管的职责不统一。目前，财政财务、资金管理的办法或制度很多，但没有一个文件来具体、准确地对财政监管职责作出统一的定位。就专项资金管理来说，几乎每项资金都有各自的管理办法和要求，各吹各的号，各唱各的调，尽管“办法”或“要求”各有不同，但财政监管却大同小异，基层财政监管只能随各种资金管理制度的要求随曲起舞。二是监管的思想有依赖。随着公共财政支出范围的不断扩大，国库集中支付领域的不断延伸，财政管理的资金越来越多，从国库集中支付渠道支付的资金量逐年增大，这就容易让人产生一种误区，觉得钱都是从财政部门出来的，监管主体理所当然是财政，出了问题理应由财政来承担。三是监管的边界有混淆。时下地方政府对财政部门高度重视和信任，只要是单位申请用款，地方政府就会批示到财政部门去审核、把关，有的甚至超出了财政业务的范围，但有领导的批示要求，财政部门只能遵章办事。正是受这种思想的引导，财政在监管工作上出现了偏差。近年来，纪检监察机关不断加大对财经违纪违规的追责、问责处理力度，财政部门为规避责任风险，对与自己业务有关联的一些“风险点”，工作不分分内分外、积极“补位”、积极作为，甚至不惜大包大揽、长臂管辖。如在各类补贴资金的发放上，基层财政部门核实种植面积、核实受灾面积、核实养猪头数、核对贫困人员身份，还有的审核土木工程及其他技术性的预算等，这些原本是职能部门的职责，财政却大包大揽了。其结果是，干的活多、签的字多，出了问题担的责多。过多地“越位”、“越界”涉足了部门业务、事务性等方面工作，导致了本职的财政监管职能履行的混淆，监管边界模糊，以致于基层财政在日常工作中陷入了监管的迷茫。

（三）重视传统方式的监管，忽视了监管技术的创新

传统的财政监管方式，一般都是监管跟着资金流向走，资金流到哪里，财政监管跟到哪里，监督的检查方式习惯于手工查账，通过报表、账册、凭证的详细检查来实施，这种监管方式运行多年，已经形成一套完整的运行机制。但这种监管方式往往比较被动、滞后、“马后炮”，发现问题时已经造成了资金损失，带来了负面影响，不能纠错于事前、防患于未然。随着网络信息技术的不断发展，电算化的不断更新，云计算、大数据的广泛应用，财政部门却没有一套便捷实用的财政监管信息系统，仅仅依靠传统的常规“硬件”监管技术已难以适应新时期的财政管理与治理能力的需要。据报道，2016年，湖北省纪检监察机关使用了“大数据”比对技术，对全省2014年至2015年农村低保、粮食补贴、退耕还林、农村危房改造等8项惠民政策落实情况进行监督检查，通过大数据技术查实问题线索43.2万条，涉及违规资金6.02亿元；查出不符合政策规定领取补贴的人数317406人，涉及党员干部59209人、财政供养人员10748人、村干部34424人，侵占、套取、骗取、截留、挪用惠农资金的手法五花八门，涉案人员之多、违纪金额之大、令人触目惊心，这么浩繁的监管对象和监管工作量，不通过大数据比对，在当前的日常监管中是难以发现和完成的。而财政监管现在依然还在使用传统手工查账式的“老偏方”，事前、事中监管“望、闻、问”，事后监督“背篙撵船”，早已跟不上新时期的财政管理与治理能力的要求。

（四）重视财政监管的“活动”，忽视了监管结果的运用

目前，财政财务检查监督不可谓不多，制度、办法不可谓不全，纪律、要求不可谓不严。由于种种原因，财政监管工作中长期存在的“重检查、轻处理”问题一直没有得到有效的治理。一是监督检查之剑“高高举起，轻轻落下”。每年，各级财政部门都花费大量的精力，对部门各类资金进行日常监管和专项监督，有的还进行了绩效评价，在监管过程中也发现了不少问题，但在监管结果的处理上，碍于“黑脸”影响“人缘”的“人情面子”，失之于宽，失之于软，只是一味地要求自我整改、批评教育，监管结果、线索、问题等信息也没有与纪检监察等机关共享。二是监管结果运用“雷声大、雨点小”。监管的结果与绩效评价的成果没有进行有效衔接，没有充分地转化和运用，特别是对监管中发现的问题，没有与下一年度部门预算、转移支付和专项资金的安排密切挂钩，监督与管理相互脱节，结果与运用“两张皮”，降低了违规违纪的成本，故而财经违纪违规现象屡查屡犯、屡禁不止。忽视监管结果的运用，使制度没有从“纸”上或“墙”上走下来，导致很多监管流于形式，威慑性不大，效果也不是很好。

（五）重视财政监管的责任，忽视了监管责任的风险

财政监管是财政部门的一个重要职能，不论什么资金，基本上都要求基层财政部门监管落实。目前，各项民生政策资金越来越多，要求越来越严，检查、督办的力度越来越大，追责问责的力度越来越强，一下子把财政这个宏观经济管理部门推向了风口浪尖，财政工作已成为高风险职业。一些行政事业单位的财经违规违纪案件，虽然责任主体不是财政，但几乎都可以追究到财政部门的责任。比如有的单位财务管理混乱、内部控制出了问题，追究财政部门监管的责任；有的项目资金被主管单位挪用，追究财政部门监管的责任；有的单位乱收费，追究财政部门监管的责任；有的单位私设“小金库”，追究财政部门的责任；就连有的部门没有及时申请用款导致资金滞拨，也可以追究财政部门责任。这些连带责任让“关键岗位”上的一些财政干部心有余悸，有的甚至诚惶诚恐，如履薄冰，人人自危。众所周知，财经违规违纪一般都是“有备而来”，假账真做、真账假做等，都具有较强的隐蔽性和一定技术性，财政监管人员业务素质参差不齐，工作不可能十全十美，由于目前还没有出台“尽责免责”机制，监管工作是“有花有果也有泪”，监管风险在一定程度上影响了财政干部参与监管的积极性。

三、加强基层财政监管工作的思路和建议

新理念引领新时代，新政策开启新征程。做好新时期的财政监管工作，关键是要以十九大精神为指引，在深入推进“放管服”基础上进一步深化监管体制改革，着力构建权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度有效、预警及时的财政监管体系，加速提升财政“管理”与“治理”的能力，确保财政监管在服务发展工作中质效双升。

（一）合理界定监管职责，让监管有的放矢

合理界定财政监管的职责，建立与现代治理相匹配的财政体制机制，是做好新时期财政监管工作的根本保障，也是落实责任主体的重要措施。在深入推进“放、管、服”改革的同时，建议上级财政部门在深入调研的基础上，认真梳理已不能适应财政管理与监督工作要求的制度、办法或业务规程，调整或完善管理体系，出台一个更“接地气”、更能与新时代同频共振的“财政财务(资金)管理办法”，统一明确财政监管的职责和在监管中承担的“角色”，推动预算单位主体责任和财政监管责任归位。该办法应按照资金性质、部门职责分工，对财政部门和预算单位在资金管理等方面的职能明确定位。如财政部门对资金的程序性、合规性负责；单位对资金的真实性、合理性、合法性负责等。湖北省财政厅《关于进一步强化社会保障资金监督管理工作的通知》（鄂财社发〔2017〕9号），规定主管部门按照“管行业必须管资金安全、管业务必须管资金安全”和“谁主管谁负责”的要求，落实管理责任，负责依法依规使用资金，对项目和数据的真实性、资金使用的合规性和最终结果负责；财政部门负责程序合规性审核，并根据主管部门的审核结果及时拨付资金，集中精力重点监管资金分配的科学性、资金拨付的及时性、资金使用的绩效性和合规性。这个文件把财政和单位权责界线划分得清晰明了，操作性很强。而只有明确各自的责任，各单位才能在职能范围内各司其职、各负其责，防止越位、缺位与错位，“都管又都不管”的现象就会迎刃而解，同时也便于追责、问责，强化责任管理，从而使财政部门和单位分兵把口、条块结合、守土有责、守土负责、守土尽责、精准作为，使管理和监督有的放矢。

（二）加强制度建设监管，让监管形成合力

一是不断完善内控管理制度。财政部门在监管好财政资金的同时，要加强对部门的内控制度建设监管，积极引导预算单位树立“大内控”、“大监管”观念，坚持“两手抓、两手都要硬”的原则，与时俱进地不断完善单位的各项财务管理制度，建成分工明确、责任清晰、互相监督、齐抓共管的内控管理体系，切实做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人，推动制度落地生根。二是加强对制度执行力的监督。制度重在落实，贵在执行，财政部门在例行的监督检查中，要把单位的财务制度执行力一并进行监督检查，不断强化“有令必行、有禁必止”的责任意识，发现问题严肃处理，增强震慑力，使制度真正成为不可触犯的“高压线”。三是加强监督成果的运用。科学技术只有转化为现实生产力才能体现出价值，财政监督成果只有得到充分运用和转化，才能有效发挥其为财政管理与财政改革服务的作用。要建立财政管理与监督成果综合利用机制，把成果运用上升到财政管理、财政改革和法制建设层面，让监管结果运用有法可依、依法办事。在内部管理上，财政资金管理业务科室的监管结果要与财政监督部门互相通气，财政监督部门的监督结果也要与相关资金管理的业务科室进行交流互通、资源共享、综合运用。在外部协作上，财政监管、绩效评价、审计、纪检监察要信息共享、密切配合，在加强监督成果的转化与运用上多做文章，对违纪违规的项目资金或绩效评价较差的项目，要与部门预算、转移支付和专项资金的分配因素密切挂钩，该调减指标的就调减，该取消立项的就取消，不搞姑息迁就、下不为例，让违纪违规的单位深刻地感受到切肤之痛。同时，应尽快出台“尽责免责”机制，给那些敢干事、能干事战斗在“危险”岗位上的财政财务监管干部送上一份有 “温度”的 “意外保险”，决不能让监管干部流血流汗还流泪，激励财政监管干部勤勉尽责、积极作为，更好地服务财政财务管理工作。

（三）创新监管方式方法，让监管全程参与

改变过去的被动监管为主动监管，坚持监管关口前移，丰富监管手段，着力健全事前、事中、事后监管的全过程监管体系。一是强化事前监管。从审核预算编制内容入手，按照编制依据及要求正确地编制，严格审核，把不合规的预算支出在事前卡住，不让其蒙混过关。二是强化事中监管。预算支出执行环节是整个财政监管最为重要的关键环节，要坚决克服预算后监管不到位的问题。一方面要坚持开展日常监管工作，大力堵塞漏洞，消除安全隐患。另一方面要突出重点，提升监管精度，对预算资金、专项资金进行“伴随式”监管，避免资金的损失和浪费。三是强化事后监督。事后监督不仅仅要依靠各项专题检查来开展，更要通过支出决算的审核、分析来进行，重点对各单位使用财政资金的真实性、合法性、效益性进行监管，进行绩效评价。对技术性项目，要通过政府购买服务聘请具有资质、资格的第三方中介专业机构参与监督或评审。四是强化绩效管理。“全面实施绩效管理”是十九大报告关于财政改革强调的一个新亮点，这是根据时代形势变化和财政管理实践提出的新要求，财政部门要用足用活这个政策，加速实现由财政控制支出向“用制度、规则和社会力量”监管收支转变，增强社会监督力度，实现全民监督。通过监管和评审，一方面对违反财政纪律和制度的行为要严肃处理，另一方面还要在认真分析研究预算执行结果、绩效评价成果的基础上，总结经验教训，及时反馈预算执行中的偏差，以便完善相应的管理措施。只有事前、事中、事后监管紧密结合，形成全程监控的监管网络，才能提高财政监管的质效。

（四）加快现代技术运用，让监管发挥效益

目前，我国经济社会进入了一个新的发展时期，财政监管工作已经站上了一个新的历史起点。面对新形势新任务，财政部门要主动适应变化，加快信息化建设，积极推进管理与监督的现代化进程。财政监管要树立全新的信息化理念，用现代高科技手段提高财政监管效率，助推财政改革各项预期目标的顺利实现。财政部门应借鉴运用“大数据”比对技术等原理，加快财政监管、监控软件的开发和应用，为加强财政资金管理和深化财政改革提供强有力的技术支撑，软件应按照财政业务管理流向的个性化特点，建立财政监管信息库等，把预算、国库、专项资金、政府采购、资产管理等业务系统进行有效整合，建立业务系统全面兼容、业务流程全面贯通、业务信息全面共享的综合财政监管信息系统，真正把财政监督融入到财政管理的全过程。同时，要通过设置网络动态预警显示和跟踪分析提示，实现对财政资金的动态监控和对财政管理的实时监控，提高财政管理与治理的效能，为维护财经秩序、严肃财经纪律、最大限度地遏制滥用职权，预防财政风险，更好地推进依法行政、依法理财，筑起一道运用现代高科技手段的监管防线。

参考文献

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