立法前评估制度研究

田文婧

宁夏大学，宁夏 银川 750021

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。我国立法目前已经有了量的积累，建设社会主义法治国家就要实现从量到质的提高，立法评估制度可以更快更有效的提高立法的质量。立法评估包括立法前评估、立法中评估和立法后评估，立法前评估制度的目的在于确定一项立法是否可以进入立法程序，评估主要是分析立法的可行性、合法合理性、是否有必要性、总体的协调性和可操作性减少立法的成本。因此，分析我国现行存在规定和实践中的立法前评估标准的衡量和评估的现状及存在的问题，并针对性地完善这些不足值得我们进行更深一步的深入研究。

一、立法前评估的现状

从中央到地方，立法评估已经得到立法者的重视，但是纵观全国上下，我国大陆无论从实务界还是理论界大家更加侧重立法后的评估，鲜有人论及立法前的评估。调查研究发现，国外关于立法前的评估实施已有多年，理论研究也比较成熟。回归我国也应该建立立法前的评估制度，保证立法的有效性、正当性。

2008年第十一届全国人大常委会第六次会议上，出席会议的香港人大代表罗范椒芬，首次提出一个议案出台每一部法律通过向省、市、县征求意见简易的时候，应该同时进行要求各级政府进行评估就每一步法律草案在当地实施的可行性、实施的螚立和实施的规划进行评估。2015年新修订的《立法法》第39条规定，法律案拟提请常委会会议深意通过的，在法律委员会提出审议报告之前，常委会工作机构可以对法律法规规章在社会的社会实施效果和可能出现的问题等进行评估。这是我国立法第一次对法律出台前进行评估作出的倡导性规定。纵观全国的各个省市，有立法权的地方人大及其常委会已经有了立法前分析评估制度的探索，评估结果也成为法规制定的重要依据，这些探索也都取得了一定的成效。

笔者统计了一些地方立法前评估制度实践，其具体评估标准见下表。

评估主体评估对象评估内容评估方法全国人大常委会法制工作委员会《测绘法(修订草案)》其中各项制度的否实施、什么时候颁布、实施后的产生的社会效果和在实施中可能出现的各种问题进行的预测评估;征求专家学者的意见;对相关意见作了回应和说明;山东省人大常委会《山东省专利保护条例(修订)》立法项目的主要目的是什么、主要的内容、实际的可行性、社会的影响力以及法规实施的成本效益等进行全面评估;实地考察、专题调研陕西省人大《陕西省地方立法评估工作规定》立法选题的制度设计的是否科学性、是否协调性和是否可操作;政治、经济、社会和环境的影响;调研论证;提出立项论证报告;主任会议在最后进行审定;广东省人大常委会主任会议《地方性法规立项工作规定(试行)》《立法论证工作规定》立法的是否必要性和可行化的预测、协调性、是否最后可操作性;问卷调查、召开讨论会座谈会

二、立法前评估的制度设计

立法前的评估制度在我国具有构建的必要，该制度不仅能和现行的立法程序相协调，完善现行立法程序的不足。而且，立法前的评估还有助于不断推动立法的可学性，提高立法的水平。所以在构建我国的立法前的评估制度，要借鉴国外的吩咐的经验的同时结合我国的国情构建适合我国的立法前的评估制度。一部法律、法规、规章的出台首先要问立这个法是否有必要，这个法要解决什么问题以及如何解决。应该重点关注在评估中的主要目的、评估的各项主体、在评估的程序中、评估的目标、评估最终获得的结果要素。

(一)立法前评估的目的

立法前评估的目的：评估立法的合法性、必要性、统一性和可操作性，评估立法对社会、经济和环境的影响，达到资源的合理配置。立法前的评估也是一个信息收集的过程，为立法提供一个充分、全面、客观的数据。同时也是人民群众参与立法的平台，实现公开立法、民主立法。

(二)立法前评估的主体

结合目前我国地方立法前评估的实践经验来看，以立法起草单位作为立法前评估的主体较为常见。从我国的机构设置和职能分配来看，也没有必要再单独的设立专门机关进行立法前的评估。立法前的评估主导者还应该是立法工作机构，政府的相关部门、群众团体、专家学者应该作为参与者提出宝贵意见。

立法起草单位进行自我评估：第一，了解立法的实际状况，明确立法的必要性。第二，立法起草单位掌握大量的材料和数据，资料来源丰富。第三，立法评估的过程中出现的问题可以得到及时的解决，评估报告也会受到执行相关部门的重视。由于立法评估要求专业性很强，需要评估者不仅仅要熟练的掌握立法技术，还要对相关的理论知识做到熟悉，还要广泛收集该法在实行中规范的行为主体的主要的想法、意见。所以立法前评估的参与者还应该包括政府的相关的立法部门、人民群众、团体、专家、大学学者。评估的信息和数据应该全面和真实，要尽量减少评估的不确定性因素，所以需要第三方参与者提供更多客观、全面、准确的信息。

(三)立法前评估的范围

纵观国外的立法前评估的经验来看，将立法前的评估作为强制性要求的很少，大多数国家更多是鼓励和倡导的方式，对出台的法律进行评估。站在成本和收益的角度看，为了实现社会效益的最大化，选择立法前的评估时应当是对社会影响重大的法律案。应该包括以下内容：(1)切实关系到公民利益的，限制公民权利或课以公民义务的；(2)对社会经济的发展有重大影响的；(3)政府行为关系到公民利益的，例如：行政许可、行政处罚、征收征用、行政赔偿补偿等。界定立法前的评估范围可以避免不必要的花销，节省人力物力财力，也可以克服评估制度启动的随意性，提高评估的质量，而不是走过场。

(四)立法前评估的指标

立法前质量的评估标准应该包括以下几个方面：

第一，立法的必要性。立法的制定都会不同的程度的给社会带来影响，所以立法评估要做好量化的工作，将社会效益放在首要位置，明确人民群众是否需要，是否符合社会发展的需要，立法的时机是否适宜。立法前评估的必要性的指标应该着重两方面：一是是否有其他方案替代立法，如果有其他措施可以规制就说明没必要立法。二是考虑立法的收益，收益大于支出才可以立法。

第二，立法的合法性。立法草案的制定要在法律的规定的范围内，符合法律原则，要符合上位法的目的宗旨，与整个法律体系相协调。全国有些地方立法经常违背上位法的规定，所以在立法前的评估中应该加强对立法草案的合法性进行审查，重点评估立法草案中是否有减损公民权利增加其义务的规定。同时也要对立法的统一性、协调性进行评估，做到法律、法规、规章、规范性文件之间不冲突、不抵触。

第三，立法的影响性。立法前的评估要预测立法草案在实施的过程中是否能够达到事先预定的目标，为了减少错误立法的成本，就要从源头上提高立法的质量。立法项目启动时就要对立法将来对社会发展、经济、环境、文化产生的影响进行预期评估，立法是否满足了社会对公平、秩序、稳定、正义等的要求，是否可以促进社会的发展，是否可以解决社会问题，是否会对环境保护产生影响，以及对政府执法，公民守法、司法活动产生的影响作评估。

第四，立法的效益性。立法前的评估最重要的一点是要估算立法在审批通过之后带来的增益以及损失，并对该增益和损失进行定量科学的分析。通过成本——收益分析，以最小的投入成本获得最大的收益，在多个备选方案中选择效益最大，部门执法效率最快，社会认同和支持度最高的方案，在解决现存问题的同时，避免负面效应的出现。

(五)立法前评估的方法

立法评估的结果越合理、可操作性越强，最终被采纳的机率也就越高。合理的评估结果离不开正确的评估方法，立法前的评估可以采取以下方法进行：

1.成本效益分析

在法律经济学中，其中莫过于实证经济学的分析法最适合研究“法律评估”的问题，为了更好的说明法律的运用效果与人们的预期效果是否契合，做成本——效益分析的研究是最好的选择。

从我国目前的实践情况来看，几乎没有立法的效果和收益分析、成本在量化的预算，这就直接导致了立法的莽撞、不严谨随意，立法的最后取得的成效不高。成本效益分析法，就是指如果评估的效益超过成本，则行政立法方案就是理想的。其中成本包括了从立法到执法再到司法最后还有公民守法各个环节，效益就是立法在实践中所带来的社会秩序、价值观念、经济增长的有益增加。成本效益的分析方法一方面可以反映方案的积极效应和方案的消极效应另一方面也可以保证政策符合社会利益的需要。成本和效益都需要做定量分析，即通过货币价值计算方式进行比较。定量分析的客观性和科学性可以显著提升立法质量和立法工作的声誉。当前推行以定量分析为主的评估还有很大的难度，因为我们目前还有专门的技术进行量化，当然并非所有的指标都可以或都有必要进行量化，这就需要我们的传统的定性法，定性分析是立法评估的主体和基础。

2.听取专家和公民意见

国外的实践表明，公民参与到立法评估的程序中是一个日益融合的趋势，公民参与是促进立法前评估质量的有效手段。为保障公民的参与，在立法制定的过程中立法机关要向公众开放。立项环节，广大民众可以通过微信、网页推送、电子邮件等方式向立法机关提出意见，立法机关在收到意见书后也应该在网站、报纸上对意见的采纳与否予以回复，建立起立法机关与公众的交流平台。在拟定立法计划时，也应该公开起草的部门、起草的主要包括什么、起草的依据是什么、立法的是否必要性、是否可行性。当然立法还需要专业的人做专业的事，立法机关参考民众的意见很局限，也需要通过召开座谈会、专家论证会、实地考察、专题调研等方式提高评估的科学性和专业性。最后对汇集的信息和数据进行统计分析。

3.替代方案的比较分析

通过成本收益的分析，应该多制定几个备选方案，择优选择达到利益最大化。备选方案可以从以下角度考虑：如果不立法是否有其他方法规制出现的问题；通过立法来规制设定不同的行政手段来比较；

在评估分析时，应当有替代性方案的比较分析，比较选出最佳的方案。替代方案可以考虑三个层次：法案被完全否定，即不立法时的方案；法案已设计的规制方式以外的其他规制方式；法案已设计的行政主体或行政管理手段以外的其他主体或手段。

(六)立法前评估的程序

立法是依照一定程序进行的活动，所以立法前的评估也应该遵循一定的程序的规范进行，我国的立法前的评估程序可以包括以下几个阶段：

1.评估的启动阶段

在评估的启动阶段，从我国目前的现状看，立法机关是启动评估的主体。在启动阶段需要重点关注评估的对象，即哪个方案需要启动评估程序；在组织的过程中，应该制定评估方案，针对不同的立法草案制定不同的方案，明确评估的意义、评估的时间、评估的方法以及经费等问题。

2.评估的实施阶段

我国现行的立法前评估的实施阶段主要是针对重要的立法项目进行的评估。由立法机关根据评估标准和收集到的信息、数据进行统计分析最终完成的自我评估报告。再由第三方针对评估报告进行评审提出相关意见，立法机关应该重点关注反面意见。在实施阶段，组织评估的机关主要是利用这个平台收集关于法案在实施的过程中的预期问题和潜在的风险的各种信息，最后总和分析这些信息。

3.评估的完成阶段

经过实施程序之后，进入最后的终结阶段。在评

估的完成阶段重点关注两个问题：第一，评估报告的内容包括什么？第二，评估结果的效力。评估的内容主要分为三块，即存在的问题，合理的解释，解决方案。主要论证该立法草案将解决的社会问题以及该法案支出的成本费和取得的收益的详尽分析。评估结果的效力，仅具有参考价值并没有强制执行的效力，没有法律约束力，最终该草案是否予以批准进入立法程序还需考虑其他因素。

三、立法前评估报告的效力

立法前评估报告的效力是立法前评估程序中必须予以高度重视的内容，也是整个评估工作的关键所在。立法前的评估报告仅作为立法项目审议时的参考，不具有强制的约束性。我们也很难把握它在整个草案审议的过程中的重量。但可以肯定的是立法前的评估是提高立法质量的有效手段，立法前的评估不能流于形式，成为“走过场”“完任务”的负担。为了避免这一情况的发生，就要实现立法前评估工作的常态化，赋予立法前评估报告实质价值，最终实现常态化的目标。具体而言，就是要求立法机关在审议时必须参考评估报告，如果该评估报告的结论是草案的制定没有必要、不合法、不具有可执行性，则该立法项目就要进入待定区，如果因为特殊原因必须要继续的时候，则需要向社会予以公开并进行有力的说理。只有立法前评估结果对立法产生了实质影响，才能实现立法前评估制度的价值与目标。

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