社区应急能力评价指标体系研究

陈新平

[摘 要] 分析了构建社区应急能力评价指标体系的意义，综合阐述了四类突发事件应急能力的评价指标体系。最后，构建了一种从应急管理过程和突发事件两个维度相结合的办法，提出一种社区应急能力评价指标体系的构建方法。

[关键词] 社区应急；应急能力；评价指标体系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 07. 069

[中图分类号] TP308 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）07- 0166- 06

1 前 言

社區作为社会管理的基本单元，是居民工作、生活的重要场所，是防灾减灾、应对突发事件的前沿阵地。大力提升社区应急能力，不仅能够发挥社区在第一时间应对突发事件、减少损失的重要作用，而且关系着应急处置、防灾减灾的最终效果。对社区应急管理的现状进行现实性分析，深入分析社区应急管理的理论基础，并剖析社区应急管理存在的问题，构建社区应急管理能力评价指标体系，为社区应急管理部门制定政策和科学决策提供有益帮助构建社区应急能力评价体系的意义有三个方面。

1.1 发挥社区在应急管理工作中的优势

社区是连接政府和人民群众的纽带，社区在应急管理方面具有传递信息、人力资源丰富、提供社会支持和保持受灾群众心理健康等优势。所以，应该在社区层面进行应急管理理论的研究。1.2 针对城市建立一套应急管理能力评价指标体系

应急管理评估应以风险识别和脆弱性分析为基础，根据我国的实际情况，创造分别适用于城镇和社区的模型，注重应急能力的整体性，加强理论模型与经验研究的结合。

1.3 加强基层应急网络管理

推进“综合应急标准化社区”建设，应急管理工作强调从“横向到边、纵向到底”到属地管理，势必要加强社区应急网格管理研究。综合多种资源，建设“综合应急标准化社区”。

2 应急能力评价有关文献综述

现有文献主要从应急管理过程和突发事件两个维度对应急能力进行评价。

2.1 全国应急管理评价体系

全国应急管理系统是一个从国家到家庭个人、从中心城市到边远地区、应对多种灾害（灾难）的人——机——物多层次多主体系统体系，是一个复杂大系统。为了保证这个大系统的有序协调顺利运行，全面有效完成每一次的应急行动任务，需要对系统不断检查维护，使其时时处于有效准备状态，这就需要通过评价活动来完成，这也正是全国性的应急管理评价指标体系建设的直接目的所在。总的来说，我国应急管理的指标体系是以“一案三制”为主，然后在这个基础上建立相应的国家应急指标体系，比如有应急管理过程的指标体系，也有针对突发事件应急准备过程的指标体系。

2.1.1 我国政府的应急管理指标体系

合理设计政府应急管理指标体系，对于科学衡量和评价应急管理绩效，指导和推动应急管理工作，具有前提性和基础性的意义。现代应急管理就是处于一定环境中的社会—技术体系，在现代时间—空间坐标下，对各类突发事件的应急管理通常是按照“事前—事临—事中—事后”的时序展开。中国政法大学课题组在“社会—技术体系”的分析视角下，分别对我国应急管理的“预防与应急准备”“监测与预警”“应急处置与救援”“恢复与重建”这四大阶段，进行了指标体系的研究和设计，设计出了4个一级指标，20个二级指标。

2.1.2 我国突发事件应急准备能力评估指标体系

应急准备是指为有效应对突发事件，提高应急管理能力而采取的各种措施与行动的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。应急准备过去被作为应急管理的四个阶段——减灾、准备、响应、恢复的一个组成部分。国家应急准备的周期包括计划、组织、装备和培训、演练、评估和改进等关键环节。

我国在城市应急能力评估方面取得了一些研究成果（如城市灾害应急能力评价，城市重大事故应急能力评估，突发公共卫生事件应急能力评估，地震应急准备能力评估，以及突发公共事件应急能力综合评价），但是着重对应急准备能力的研究成果还比较缺乏，随着越来越多学者对应急准备的重视，应急准备已经成为应急管理的核心任务。

中国安全生产科学研究院江田汉博士考察突发事件风险水平的地区差异，以省级人民政府为对象，建立以突发事件固有风险为基础的突发事件应急准备能力评估模型。突发事件应急准备能力指标体系由12个一级指标、48个二级定性指标构成。

2.2 关于城市的应急管理指标体系

现代城市具有人口高度密集、流动性强、人际交往频繁等特点。一旦发生城市灾害及重大公共危害事件，不仅会危及本市市民生命财政安全，带来较其他地区更为严重的后果，还往往波及农村和其他城市，甚至影响社会全局。因而，城市应急管理应当更具超前性，走在其他区域前面。现阶段，我国专门对某个城市进行应急管理指标体系构建的研究较少，北京市在“一案三制”的基础上建立了一套标准的评价体系，凭借这套体系能够得出城市的应急管理能力。

应急管理研究工作发展至今，在各个层面的应急管理工作中，都可以看到“一案三制”的踪迹。在评价城市应急管理能力时，在“一案三制”的基础上，选取能够综合反映城市灾害应急管理能力评价指标，是很多城市常用的策略。北京市自2003年“SARS”事件发生之后，进入了应急管理体系建设迅速发展时期。迄今为止，北京市应急管理体系建设工作已经居于我国的前列，政府应急管理能力有了显著的提高。

北京市以“一案三制”内容建设为核心，应急保障建设、应急管理成效、应急科技创新与信息化建设和基层应急文化为重要要素的应急管理能力评价体系初步建立。此指标体系共包含8个一级指标和29个二级指标。

陈升回顾国内外文献后，结合汉川地震的实际，构建起地方政府应急能力、应急管理绩效指标体系，包括6个一级指标，21个二级指标。

韩传峰采用层次分析法与模糊综合评价法相结合的方法对政府突发事件应急能力进行评价，运用层次分析法建立层次结构模型，包括5个一级指标，17个二级指标。

郝嘉寅针对考虑指标关联性的社区应急能力评价问题，确定了社区应急能力评价指标体系。包括5个一级指标，17个二级指标。张薇将模糊数学的思想运用在综合评价的过程中，创建了城市应急能力评价的指标体系6个一级指标，21个二级指标。

郭文通过问卷调查、专家咨询等形式最终确定了5个一级指标，19个二级指标。

汪志紅根据火灾事件特点，建立了6个一级指标（监测预警能力、社会控制能力、政府反应能力、公众反应能力、紧急求援能力和资源保障能力）和28个二级指标应急能力评价指标系统。

邓云峰介绍了国内外开展应急能力评估研究进展状况，指出了我国当前开展城市应急能力评估的目的和意义，在充分分析我国应急体系建设成果以及我国城市实际状况的基础上，构造了城市应急能力评估的指标体系，指标体系包含18个一级指标，76项二级指标。刘庆华通过研究借鉴以往学者的观点，依据SMART准则，从10个一级指标以及32个二级指标来构建高校应急管理能力综合评价指标体系。

田依林研究了城市灾害应急能力评价指标体系模型设计的原则及构成的基础上，针对现有评价方法的不足，应用AHP-Delfhi集成的方法构建城市灾害应急能力评价指标体系。

何朝晖在充分理解突发公共事件应急管理能力构成的基础上，构建了评价指标体系。

2.3 关于自然灾害的应急管理指标体系

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害不仅成为制约我国经济发展的重要瓶颈，也成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素。自然灾害的应急管理反映了一个国家或地区的政府治理能力，是维护社会稳定，减少国家、社会财产在突发灾害中所受损失的重要措施，因此对自然灾害这一专项突发事件开展应急管理指标体系的研究具有重要的意义。我国对自然灾害指标体系的研究可以分为两类，一类是针对城市灾害建立的应急管理指标体系，另一类是针对社区灾害建立的应急管理指标体系，其目的是评价城市和社区的应急管理能力，发现城市和社区灾害应急体系的不足，从而全方位的提高城市和社区的应急管理水平。

2.3.1 社区自然灾害应急能力评价指标体系

综合近年来相关的研究发现，城市灾害应急能力评价研究方面取得一些成绩，对加强应急能力建设起到了重要的指导作用，但对于社区灾害应急能力评价研究尚存在不足，在具体内容的评价上还有很大的局限性，需进一步改进和完善。

北京科技大学陈文涛构造了社区应急能力评价的指标体系，包括监测预普能力、应急准备能力、先期处置和协助处置能力和恢复能力等4个一级指标以及26个二级指标。

2.3.2 基于过程管理的城市灾害应急管理综合能力评价体系

城市灾害全面应急管理主要任务是及时有效地处置各种城市灾害突发事件，最大限度地减少它的不良影响。城市灾害全面应急管理则是在灾害的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内，用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的损失达到最小的全过程管理。

城市中灾害应急管理能力包括灾前预警评价，灾中应对能力评价和灾后重建能力评价等三个分系统以及12个子系统。

2.3.3 城市自然灾害应急管理综合能力评估

城市灾害应急管理综合能力是衡量一座城市未来发展前景的重要指标。城市灾害应急管理是对城市灾害事件的全过程管理。

河南信息工程大学信息工程学院董鹏针对城市灾害应急管理的主要特点，对某北部城市灾害应急管理综合能力进行了评估。依据城市灾害应急管理的框架结构，构建了综合能力评价指标。

2.3.4 我国地方政府灾害管理能力评估体系的构建

灾害管理能力评估是灾害管理的重要组成部分。西安交通大学教授朱正威，首先借鉴美国、日本地方应急管理方面的成功经验，然后采用AHP层次分析法，设计适合我国国情的应急能力评估体系。

2.3.5 地震、火灾、水灾等险种的评价指标体系

任国友对汉川、玉树、芦山地震应急能力进行了对比研究，在众多影响因素中选取了能够反映安全社区地震应急准备能力的主因素和子因素，建立了安全社区地震应急准备能力评估指标体系层次结构模型，包括4个一级指标和23个二级指标。张勤根据评价指标体系设置的原则和指标选取的方法，结合地震应急管理的相关特点，运用系统理论中的层次分析法对社区地震应急能力评价指标体系进行构建。包括5个一级指标，22个二级指标。杨斌通过对前期众多学者的应急能力评价评价指标体系研究基础上，利用地震应急救援案例，采用地震应急基础数据库，选取可靠的、可行的应急能力评价指标。将评价指标集分为1个目标层，即地震应急能力；7个准则层，即环境、基础设施、人力资源、物资储备、政府组织能力、灾情收集能力和紧急救援能力；以及地形起伏度、应急救援队伍人数等41个指标层。邓砚认为从县（市）地震应急能力的内涵分析出发，结合通过“汶川地震灾区县（市）地震应急能力实地调研”工作取得的认识，初步构建了县（市）地震应急能力的评价指标体系。

葛巍巍以建设与城市应急救援需求相适应的公安消防部队为目标，提出了基层消防中队应急救援能力评估方法。他分别从接警到场时间、战斗开始时间、事故处置时间三个指标考查消防应急救援能力。

沈奕辉分析影响城市消防应急能力的各种因素，建立消防救援能力评价指标体系，包括5个一级指标、18个二级指标。杨永强认为水库防洪应急能力评价是水库防洪工作中的重要指标性工作，提出防洪应急管理指标。刘学应构建了水利灾害应急能力评价指标体系，包括3个一级评价指标、10个二级评价指标。

2.4 关于自来水、电力、燃气、食品、生态环境、应急物资等方面的应急管理指标体系

张世泽现有供水系统的应急能力，提出供水系统脆弱性分析及管网改建、城市多水源化改造等多项措施，达到提高供水系统应急能力的目的；提出采取应急状态下多水源供水系统优化调度措施。

宋兰合按照应急事因的性质、应急处理所需资源的调用权限、事故影响的范围，建立责任体系，完善预案制度，健全应急机制。日常水质监测管理与应急监测援助相结合，完善水质监测体系：加强国家城市供水水质监测网水质监测能力建设，推进地方城市供水水质监测网水质监测能力建设，各水厂具备日常质量控制的10项指标检测能力。

盧文刚从应急管理四环节的角度，提取和辨识了反映城市电力应急能力的诸要素，初步建构起了适应我国城市电力系统现状的电力应急能力评价指标体系基本框架。刘超依据城市电网企业应急能力评估体系，设计并完善了城市电网企业应急能力评估指标体系，分为4项一级指标，30项二级指标，三级指标98项。刘思革构想了城市电网应急能力评估技术指标基本框架的，从用电应急的几个方面研究了城市电网应急能力评估技术指标。

沈桂城在综合采用现代综合评价研究方法的基础上，拟构建电力系统突发事件应急能力评估指标体系。门永生灾害应对能力，结合电力系统应急管理行业特点，从预防、准备、响应和恢复4个阶段构建了电网基础设施突发事件应急能力评价指标体系，，包括14个一级指标、30个二级指标。袁斐通过为供电企业开展应急能力评估建立一个通用的体系结构，供电部门应急能力评估体系可以包括17个一类指标和若干个二级指标。刘超分析了电力应急管理的现状，明确了电力应急能力评估指标体系的构建原则和构建方法，并提出了基于PPRR的应急能力评估指标体系。指标体系包括4个一级指标，17项二级指标。

鲁鹏通过从应急保障能力、应急处理能力、善后处理能力等3个方面建立与完善电网应急能力安全评价指标体系，并尝试利用嫡权法对电网的应急能力进行评估，同时建立了相应的电网应急能力评价指标体系，由3个一级指标、11个二级指标组成。

武淑平分析了城市燃气系统应急能力评价的必要性，探讨了城市燃气系统应急能力评价指标体系的设计思路、原则以及指标。尹贻林首先对城市燃气事故应急能力评价指标体系进行研究，结合天津市实际情况，将影响燃气事故应急能力因素分为两级，建立燃气事故应急能力指标评价体系。蒋玥分析了垫江县环境应急能力建设现状，认为应从机构建设、设备建设、用房建设、基础工作等方面全面推进应急能力建设工作。

游达从公共安全的角度出发，分析了如何提高生物恐怖的应急救援能力。建立多级生物恐怖监测与识别系统，构建以应急指挥机构为中心的防护网，加强公共卫生投入，建立充分的应急支持保障系统，信息发布中心系统。

李海金观摩了国家食品药品监督管理局在西安举行的国家重大食品安全事故（II级）应急演习演练，得到很多启示：提出要进一步完善预案体系建设，规范工作规程，注重实战操作。最大限度地争取政府支持，增强应急实力，提高应对能力；全方位地统筹规划，打破“条、块”分割格局，整合相关资源。

黄典剑以层次分析法为基础，根据应急避难所的功能特点从应急避难场所的规划设计、内部硬件设施、外部软件环境三个方面出发，选定18个评价指标。

2.5 关于公共卫生事件的应急管理指标体系

姚春丽认为应对各类突发公共卫生事件应急处置，还必须强化政府领导，提高预警意识，统筹经费保障，落实卫生监督、疾病控制两大体系人力资源梯队建设，加强实验室检测检验和科研支撑能力才能更好地防患于未然。

高星认为加强公共卫生应急法律和政策保障，完善应急预案体系建设；加快卫生应急编制建设，落实基本建设与工作经费；完善院外与院内互动机制及部门协调机制；建立应对突发公共卫生事件科技保障机制；加强卫生应急质量体系建设；加强培训演练基地建设；加强国际合作与交流。

李玉亮对市、县级疾病控制机构应急能力现状进行调查，通过专家咨询，应用聚类分析等方法筛选指标，运用模糊综合评价法计算指标权重。市、县级疾病控制机构突发事件应急能力评价指标体系包括18个1级指标，62个2级指标。申锦玉综合文献研究和专家咨询构建疾控机构突发公共卫生事件应对能力指标框架，采用专家评分法对三级指标进行筛选并设置权重。经过筛选的评价指标体系共包括7项突发公共卫生事件应对能力一级指标、20项二级指标。王晓东综合运用文献研究、德尔菲专家咨询及专家定性访谈、专题小组讨论筛选和构建应急能力评估指标系统。经两轮专家咨询最终确定突发公共卫生事件应急评价指标体系，包含20个一级指标，48个二级指标。郝晓宁县级疾病预防控制机构核心应急能力指标体系进行了研究，由5个一级指标，24个二级指标构成。黄小明采用德尔菲法建立乡镇公共卫生应急能力评价体系，形成综合评价的线性模型，观察该方法的可行性，并对宜宾市9乡镇公共卫生应急能力进行评价。通过两轮专家咨询在58个指标中选出15个重要性和可行性得分均高的指标。

梁纪伟应用层次分析法确定县级疾控应急能力评价指标权重。关于社区和高校的应急管理指标体系。本报告是针对社区展开，高校和社区作为基层应急管理的第一阵地，完善社区和高校的应急管理机制，充分发挥基层应急管理职能作用，对推进基层应急管理体系建设，保障居民群众的生命财产安全有着重要的意义。目前，在基层社区和高校一级，应急管理能力相对薄弱，基层应急机制的不完善，资源有限且没能充分整合等问题，制约着社区和高校应急管理工作的开展。

2.6 社区应急能力评价体系

2.6.1 辽宁省营口市社区应急能力评价指标体系

通过对社区应急能力的评价，有助于了解其应急响应能力的水平，以便有效地改善应急管理能力的不足。

辽宁省营口市消防支队曾采取如下方法确定社区应急能力评价所采用的指标体系：（1）对应急管理中涉及的管理因素以及评价指标进行分析和归纳；（2）针对村镇和城市社区的应急管理工作着重于隐患排查和信息报送的特点，对评价指标进行了初筛；（3）采取专家调查的方法，对经过初筛的评价指标进行了筛选和修正，最终确定了5个一级指标和17个二级指标来评价应急能力。

2.6.2 基于全过程的高校应急管理评价指标体系

高校应急管理全过程能力评估是一项复杂的系统工作。影响高校应急管理能力的因素是多方面的，因此必须抓住重点，科学选择评估指标，使评估既简洁又全面。四川大学杨斌教授借鉴了国内外有关高校突发事件应急管理能力的研究成果，基于全过程理念，体系包括3个一级指标，10个二级指标和33个三级指标，以期为提升高校应急管理水平提供有益的参考和借鉴。

对于该指标体系的具体评价方法，可采用模糊层次综合评价方法进行深入的研究。

2.6.3 高校应急管理能力评估指标体系

高校应急管理能力是和谐社会构建的重要组成部分。2006年6月16日郑州大学大规模骚乱是学校拒发毕业证书导致学生发起。种种案例现实，高校应急管理能力亟待提高，解决校园安全事故问题已经刻不容缓，面对频发的高校突发事件和严峻的高校危机形势，最有效的手段是加强高校的应急管理能力。目前我国专家、学者对于高校应急管理系统的研究正在逐步完善，并借鉴政府应急管理的模式，针对各个单项如火灾、公共卫生、图书馆应急管理等进行了较为细致的研究，对各单项的应急管理措施提出了比较深入的见解，促进了高校应急管理实践过程的进步并提供了较为完善的理论依据。

南京航空航天大学郭文以高校应急能力管理调查的指标体系为基础，結合近年来对高校应急指标定性分析的成果，着重分析了各个指标对高校应急综合管理能力的影响，实现了该指标体系的定量化分析。建立了由5个一级指标和19个二级指标组成的高校应急管理能力评估指标体系。

阎俊爱等人提出山西新农村建设中突发事件应急能力评价指标，包括16个一级指标，59个二级指标。

3 社区应急能力评价表构建

本文提出一种通过应急管理过程和突发事件两个维度相结合的办法提出一种应急能力评价方法，如表1所示。

3.1 评价表使用说明

每个评价指标和每类突发事件的交叉点，进行评分。评分规则按照优良中差四个等级，分别给7，5，3，1进行评分。

3.2 评分结果的运用。

（1）整个表格的合计总分是某个小区应急能力的最后得分。

（2）每一竖列的合计分值是对应突发事件应急能力的得分，可以反映此类突发事件应急能力水平。

（3）每一横排的合计分值是此小区在对应指标的评价值，可以反映此指标上应急能力的水平。

（4）多个专家同时对某个小区打分，经过加权评价，可以客观反映社区应急能力，根据现实状况，可以针对性地改进。

4 总 结

本文通过对应急能力评价指标体系进行梳理，建立了一种从突发事件和应急管理过程两个维度考核的社区应急能力评价指标体系。期望对社区应急能力评价有一定参考价值。

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