逆城镇化来了

■ 本刊记者 叶昌元

城镇化与逆城镇化并存

今年“两会”期间，习近平总书记首次提出“逆城镇化”概念。他在参加全国人大广东代表团审议时强调：“城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”

这个说法引起关注与惊讶。一是因为西方发达国家城镇化率往往达到80%；二是据今年政府工作报告所说，过去五年我国城镇化率从52.6%提高到58.5%，8000多万农业转移人口成为城镇居民。在这种势头下，怎么会出现逆城镇化呢？不是说好要继续推动城镇化吗？

《城乡建设》杂志2017年第1期刊登了“城镇化或遭消解”一文，指出：大规模的城镇化是工业社会的产物，生产线吸附了大量人口；把城镇化率高当作经济社会高度发展的标志，是不对的，南美洲一些高城镇化率的国家就是反例。西方国家很早就实现工业化革命，从而实现高城镇化率。而我国在城镇化率不到50%的时候，即进入后工业时代、信息化时代，继续快速城镇化的理由弱化甚至消失了—劳动力密集型的产业越来越少，智能机器人替代人力资源呈上升趋势，因工业的发展而向城市聚集的人减少；无线通讯的普及使信息无远弗届，住在大城市里并不能优先享受；基础设施、公共服务的均等化趋势，将不再让城里人有优越感；交通拥堵、雾霾、房价高昂更是减弱了城市吸引力……

此外，城市里的工业向外疏解也是趋势。中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁认为：工业对用地价格的敏感度较高，所以，会远离城市向郊区发展。比如北京首钢搬迁，上海的各类弄堂工业企业也都基本离开市区；美国的苹果、微软和波音等大公司都是在城市郊区独立选择发展空间，在小镇或村庄办厂。

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。农村发展与城市相比，总体说来，还存在不平衡、不充分的问题。但随着乡村振兴战略的实施，农村经济社会必然取得长足发展，再加上其天然的生态环境优势，乡村在就业、旅游、养老、居住等方面都会焕发出巨大的魅力。

全国两会期间，习近平总书记多次将目光投向乡村振兴中的人才问题。他在参加广东代表团审议时强调：一方面要继续推动城镇化建设；另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。在山东代表团，他说，“将来还要引进职业农民，让大学生甚至是海归人才主动回乡务农。”

“城市人对乡村所能提供的需求在增加，乡村自身需要建设的要求在上升，在这种情况下，逆城镇化随之出现，这是一种相伴相生的现象。”全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说。

与此同时，个别城市开始对不符合城市功能定位的产业和人口进行疏解，以减轻人口膨胀和资源环境的压力。

当然，在较长时期内，广大农村中的许多人还会奔赴城市择业、定居。因此，我国将出现城镇化与逆城镇化的“对流”。

许多城市管理者始料未及

前几年就传出这样一个消息：全国新区规划人口总数超过30亿。

许多城市管理者壮志干云：不管城市发展定位如何，都要把自己所在的城市打造成大都会，八方辐辏，商贾云集，将周边城乡资源统统吸附过来。于是，占用过大的土地面积，规划巨大的道路格局，建设超前的、大容量的公共设施。昆明呈贡新区即为缩影。

阒无人声的昆明呈贡新区

如果全体市民同城市管理者一样，对城市发展的预期过高，就容易发生鄂尔多斯康巴什区那样的非理性局面—全体炒房。当然，这里还有一个前提，适逢煤炭产业最红火，居民收入颇丰。她一度成为“鬼城”，最后房价跌回原形。

康巴什新区巨大而寂寥的广场

无论是呈贡，还是康巴什新区，都谈不上逆城镇化，只是没有城市管理者预期的人气聚集度。他们要么是被高城镇化率是发达标志的理论所忽悠，要么是被畸形的政绩观冲昏头脑。而在发达地区，逆城镇化却已显现。

珠三角地区城镇化格局已经相对稳定，城镇化率已经达到了百分之七八十以上，目前要解决的问题是如何提高城镇化质量，如何解决外来人口和农业转移人口市民化的深层次矛盾。同时，粤西和粤东地区农村发展相对落后。因此，这里的城市容易产生溢出效应，其部分人口和资源流向周边农村。所以总书记对广东代表团提出逆城镇化，是有针对性的。

消费多元化也促进了逆城镇化的现象。传统的城市消费以城市的文化设施为载体，如电影院、公园和广场等。但城市居民的消费随着收入和假期的增加也在发生变化。大长假、小长假和周末的消费，倾向于到郊区和农村以及人文自然景点去旅游、吃住玩乐。农家乐已经覆盖全国。从节假日期间各景点人满为患的情形来看，相关方面显然未做好应对逆城镇化的准备。

李铁认为：城市的行政等级越高，其调配资源能力越强。如通过计划下达的土地资源和传统的财政资源等要素大多都集中到中心城市、省会城市、直辖市以及各类地级市。这种集中导致诸多城市发展问题：一是特大城市过大，比如北上广深主城区人口已经接近饱和；二是各省会城市和地级市利用土地指标来发展经济，发展产业园区，城市扩张很快，但是成本越来越高；三是以房地产为主导的城市发展模式只看重城市的视觉效应，包容性越来越差，对吸纳就业最有效率的服务业发展产生了负面的影响。

如何应对逆城镇化趋势

农村人口返乡是逆城镇化的一个标志。他们大概有两类，一类是在城里真正挣了钱的，回家创业；另一类是因户籍管理制度滞后的原因而被城市“挤出”。对于返乡人群，如何来安排其继续就业和居住，要采取什么样措施，政府应该做什么？

李铁提出以下几条措施。

一是要给距离都市圈特大城市周边的小城镇和小城市下放规划权，让它们自动发挥卫星城的作用，有能力去承载更多的产业和人口。这样既能缓解主城区人口和房价的压力，又能有效发挥都市圈区域内空间的疏解作用。在建立约束机制后，允许一些产业在这些小城镇落户。目前，中国的特大城市周边的小城市和小城镇发展严重滞后，这种情况在长三角、京津冀城市群地区比较明显，珠三角地区稍好一些。在欧美日韩等发达国家，特大城市并不是特别多，但周边的小城市和小城镇发展特别快。

二是在统筹规划前提下，利用现有的集体建设用地，让城里的产业和金融机构以及各类资本投资农村。让城市要素进入农村，不可回避的一个问题就是考虑宅基地是不是可以接受村庄外的投资者置换？这种置换可以约束任何房地产行为，而严格限定在对农村适应逆城镇化趋势的各种产业的投入，保证农民通过城市资本和农村资产的有机结合，确保农民长期受益，而且体现资产的真实价值，从根本上解决乡村发展和乡村振兴问题。给农民资产与城市资本充分交换的权利，农民的利益才可以最大化，农民才可以通过资产的变现进入城市，从城镇化获益。

同理，对都市圈远郊的贫困地区，亦可以这种模式来带动发展。如果在逆城镇化趋势下，仍然不改变土地管理制度，农民长期收益就无法得到保障。

三是做好城乡间的交通设施，主要是指城郊铁路。原来我们之所以没有大力发展轨道交通，主要是担心人都来了影响城市的治理能力，特别是影响到财政的公共服务水平。因此不希望在城市近郊区大面积盖满足中低收入人口的住宅，也严格控制周边小城市和小城镇的发展。这也使得各类市场化的资本不愿意投资城郊轨道交通建设。其实，未来城郊轨道交通发展起来了，就可以把大城市周边的小城镇连接起来，沿着轨道交通周边还会长出很多小城市，真正地实现逆都市化的城镇格局和城乡格局。

总之，在经济发展高速增长过程中，要注意区域协调发展，要正视已经出现的逆城镇化现象，及时通过政策支持，因势利导补农村和落后地区发展的短板。