基于政府职能视角的高等教育成本分担研究

【摘 要】 当前，我国不同行政区域间高等教育财政拨款数额悬殊，区域内高等教育财政拨款普遍分层对待，不同隶属关系高校间教育财政拨款差别大，不同性质的高校间教育财政拨款更是冰火两重天。高等教育成本分担比例的控制权，主要掌握在政府部门。应以国家权力机关和政府职能部门为主导，完善高等教育成本分担法律制度，建立教育财政拨款与学费收取标准匹配体系。要充分发挥财政蓄水池调节作用，从源头上保证教育成本分担合理。尝试普遍发放“教育券”模式，普遍调整教育财政拨款标准，加大奖励力度，体现成本效用原则。应积极探索高等教育成本分担毕业补偿机制，使高等教育成本分担比例不断优化。

【关键词】 高等教育； 教育成本； 成本分担； 政府职能

【中图分类号】 G647.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）09-0148-04

一、问题提出

教育是立国之本，民族兴盛之基，更是家庭和社会的希望所在，教育的重要性妇孺皆知，历来受到广泛关注与和高度重视，近年来也始终占据“三大民生焦点问题”之一。在提及教育问题时，不可避免会涉及到教育投资及教育成本分担问题。教育成本分担理论认为，高等教育成本应该由国家、社会和受教育者及其家庭共同承担。1990 年正式实施的《普通高等学校招收自费生暂行规定》，是我国从政策上正式确立高等教育成本分担原则的开始，实现了由国家负担全部高等教育成本向国家与个人共同分担高等教育成本的转变，且学杂费在高等教育成本中的比例不断提高[1]。时至今日，我国高等教育成本分担现状具体如何，高等教育成本分担是否合理，值得研究探讨。

高等教育成本是指高校为完成人才培养、科学研究、服务经济社会发展和文化传承与创新使命，所耗费的各项资源价值总和，既包括直接成本，也包括机会成本[2]。无论是讨论高等教育成本问题，还是高等教育成本分担问题，直接成本的内容指向更具体，也更利于量化和比较；间接成本则因难以量化而不易计量，往往只是理论的组成而不是研究的重点。高等教育成本分担的主体虽然包括国家、社会和受教育者及其家庭，但因社会分担教育成本具有延后性、长期性、复杂性等特点，难以像前两者一样进行定量研究。本文探讨的高等教育成本分担主要指直接成本的分担；教育财政拨款和学费是高等教育成本的主要组成部分，为直观起见，在成本分担对比计算分析中，也主要运用了政府承担的教育财政拨款和受教育者个人及其家庭承担的学费两项指标。

高等教育成本分担比例，既取决于个人的主观选择，也取决于政府对教育财政投入和学费收取标准的制定。受教育者因受学习成绩制约或兴趣爱好等因素的影响，在分担教育成本的过程中有主观上的选择权，且个体间的影响因素差异大、情况复杂而不便于比较研究。教育财政投入和学费收取标准的制定，主要由政府从实际出发站在全局高度统筹决策，相对于个人而言更容易掌控把握。本文将主要从政府履行职能的角度出发，对高等教育成本分担问题展开探讨。

二、我国高等教育成本分担现状

我国高等教育成本分担机制自20世纪90年代建立，至今已有近30年的时间。成本分担机制虽然不断调整，但仍有亟待优化改进之处，以下四个方面问题更加突出，不但有失高等教育成本分担的公平性，也不利于各区域间高等教育的均衡发展。

（一）省级行政区域间高等教育财政拨款数额悬殊

不同地区地方政府对教育的财政投入有别，无论是在绝对数还是相对数上，教育财政投入都存在很大差异。以已经公布的近10年省级地方政府高等教育生均公共财政预算公用经费投入为例（详见表1），差距最小的是2012年，高等教育生均公共财政预算公用经费投入最高的北京市是投入最低的贵州省的5.60倍[3]；差距最大的是2007年，高等教育生均公共财政预算公用经费投入最高的北京市竟达投入最低的安徽省的28.48倍[4]。即便考虑行政区域间的物价和消费水平等因素，生均教育财政投入差距之大，也明显不合理。虽然这种差距近年来呈现缩小趋势，但差异仍然存在，且从数量上看极差还一直保持在5倍以上。

我国普通高校已经普遍实行收取学杂费制度，使受教育者个人及其家庭都能分担教育成本。虽然《高等学校收费管理暂行办法》（教财〔1996〕101号）赋予了地方政府制定学费标准的权力，但同时规定学费最高不得超过教育成本的25%，所以全国普通高校每年的学费收取标准差距并不大。2007年安徽省的高校学费收取标准在全国范围处于中等水平，普通文理科各批次平均计算，当年学费约4 000元；学费占其自身与财政拨款合计额比重竟高达89.76%，使该省高等教育成本分担比例严重畸形；不但使学生个人成本分担过重，也严重违反了《高等学校收费管理暂行办法》的规定。2012年贵州省高校学费收取标准，普通文理科各批次平均计算也约为4 000元，关于教育成本分担，也面临着与2007年安徽省同样的问题。

由于全国高等学校学费收取标准差异小，地方政府高等教育财政拨款数额的多少，决定了就读于不同省份高校的学生及其家庭分担教育成本的合理与否。省级地方政府高等教育财政拨款数额的悬殊性，是导致不同区域间高等教育成本分担比例差异大的主要原因。

（二）省级行政区域内高等教育财政拨款普遍分层对待

在《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》（财教〔2010〕567号）指导下，各省对高校的教育财政拨款中，也并非一视同仁，普遍存在按学校办学层次分类区别对待现象，最终是本科高校得到的生均财政拨款高于专科（高职）院校。以河南为例，同样是设置在郑州的本科高校，近5年来，郑州大学的生均教育财政拨款近17 000元，而中原工学院等大部分高校只有12 000元左右；专科层次的河南职业技术学院等生均教育财政拨款只有4 500元。本科院校的學费收取标准是相同的，而专科层次高校的学费收取标准平均也只比本科院校低300元。

从有目的、有重点地扶持部分高校发展的角度考虑，分时段提高对其财政拨款额度，有一定的合理性且可以接受。但一概而论地普遍提高本科院校财政拨款数额，又非出于投入产出效率目的，从教育公平角度来讲，在学费相差无几的情况下，专科（高职）院校的学生，分担教育成本的比例明显高于本科院校学生，这也主要是由教育财政拨款区别对待，却不按比例与学费收取标准匹配造成。

（三）不同隶属关系高校间教育财政拨款有别

我国高校按隶属关系，可以分为中央部属院校和地方所属院校两类，地方所属院校又可分为省属高校和市属高校两类。目前又派生出了省部共建高校和省市共建高校。隶属部门不仅仅是高校的管理挂靠单位，也往往是高校的教育财政拨款单位，且隶属部门的行政级别越高，高校就越是存在多头重复拨款可能，因隶属部门有财政拨款，高校所在地政府一般也会有财政拨款。

此外，高校隶属单位的行政级别越高，往往教育财政生均拨款额度也高。以江苏省为例，2012年省属高校本科生均定额财政拨款理科8 360元、文科7 600元，而中央直属高校生均定额财政拨款则为文科12 000元、理科12 600元[5]。当年的江苏省属高校和在苏的中央直属高校的学费收取标准没有任何区别，这也就意味着在省属高校就读的学生，个人及其家庭分担的教育成本比例，比就读于中央直属高校的学生要高。省属高校与市属高校之间，也同样存在生均财政拨款区别对待情况，省属高校生均财政拨款普遍高于市属高校。

相同学历层次不同隶属关系的高校，学生缴纳同样数额的学费，却享受不同的配套财政拨款额度。就读于行政隶属级别低的高校的学生，分担的教育成本比例，普遍高于就读行政隶属级别高的高校的学生。对于学生个人及其家庭造成的教育成本分担不公平，同样是因教育财政拨款额度不与学费收取配套所造成。

（四）不同性质高校间教育财政拨款冰火两重天

目前，我国只有上海、河南等少数地区建立了民办教育发展专项资金，用于对民办教育进行奖励，但额度都不大，且只是奖励而不是财政拨款。绝大多数的民办高校没有得到政府一分钱的财政投入，本应由政府承担的教育成本，在民办高校却主要转嫁给了学生个人及其家庭。

学费是我国民办高校教育经费的主要来源，且学费占到教育经费总额的80%左右，社会对民办高校的捐赠，也从未超过当年教育经费的0.5%[6]。另外，民办高校普遍存在本科专业的学费收取标准，均明显高于专科（高职）专业，所以还造成了本科专业学生教育成本分担过重程度的叠加。

根据2008年《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号）规定，独立学院属民办性质高校，这就意味着独立学院及其学生，在教育成本分担问题上，也面临着与民办高校及其学生同样的境况。

（五）高等教育财政拨款依据单一，财政投入效用考核缺失

我国当前高等教育财政拨款额度的主要依据是高校的隶属关系和办学层次，没有过多考虑财政投入的效用问题，造成了财政拨款“吃大锅饭”现象。既不利于调动高校的办学积极性，也不利于教育财政拨款的合理使用，甚至出现财政拨款效用低下现象。虽然高校每年也进行审计，但主要是针对资金使用的合法性、合规性，并不涉及资金的使用效果。

三、我国高等教育成本分担对策建议

综上，高等教育的财政拨款额度和学费收取标准均由政府决定，教育成本分担比例的控制权，主要掌握在政府部门，而学生及其家庭在分担教育成本过程中完全处于被动接受位置。对于我国当前高等教育成本分担中存在的问题的解决，也只有由政府主导才能完成。从政府履行职能角度考虑，建议解决我国高等教育成本分担中的诸多问题应着重从以下方面入手。

（一）完善高等教育成本分担法律制度，明确教育成本分担比例

我国虽然制定有《高等学校收费管理暂行办法》，但鉴于各地区间生均高等教育财政拨款数额和学费收取悬殊，教育成本在政府与受教育者个人及其家庭间分担比例差异大等现实，应加快完善高等教育成本分担法律及制度，明确高等教育成本在政府与个人间的分担比例。法律制度的完善和规范执行，是实现高等教育成本合理分担的基础和保障，也是解决教育成本分担不合理的首要问题。

无论是区域间，还是区域内的差异，教育成本分担的合理性，既取决于教育财政拨款的数额，也取决于学费收取的标准。在法律制度的建立和完善过程中，既要考虑区域间的合理性，也要考虑区域内的合理性；既要考虑政府的财政支付能力，也要考虑学生个人及其家庭的经济担负能力。要科学合理地确定高等教育成本在各主体间的分担比例，明确教育财政拨款与学费收取的匹配要求。建立高等学校学费收取标准评价体系、政府教育财政拨款执行情况考核体系，通过浮动教育财政拨款额度等奖励和惩戒措施、行政官员考核问责机制等，形成公开双向考核体制，从法律和制度上确保高等教育成本分担的合理。

为缩小区域间和区域内高等教育分成分担比例悬殊现象，政府有必要确定合理的教育成本分担比例，使财政投入的多少与学费收取的高低相挂钩。根据我国目前地方普通本科高校生均财政拨款与向学生收取的学费比例测算，政府与学生个人分担的高等教育成本比例约为3■1。从各地区执行情况的稳定性看，我们有理由相信目前这一比例是合理的。《财政部教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》（财教〔2010〕567号）中指出：中央财政建立“以奖代补”机制，对于生均拨款已经达到12 000元且拨款水平没有下降的省份，中央财政每年给予定额奖励。对于地方普通本科高校的最低生均教育财政拨款数额，在国家层面有了明确的制度依据。按照成本分担比例计算，地方普通本科高校的学费收取，应该为4 000元/生·年较为适宜。中央和国务院部委直属本科高校，可根据人才培养成本，适当提高财政拨款和学费标准，但也需明确成本分担比例。

虽然国家没有统一的普通高等专科（高职）生均财政拨款标准，但参照《全国教育经费统计指标说明》中的学生折算系数，中专（职）生为0.5；普通专科（高职）生为0.8；普通本科生为1；硕士生为2；博士生为3；留学生为2.5计算，普通高等专科（高职）生均教育财政拨款标准定为不低于9 500元更容易被接受和认可。按照高等教育成本在政府和学生个人间3■1的分担比例，向普通高等专科（高职）学生收取的学费为3 200元/生·年較为合理。在保持教育成本分担比例的前提下，赋予各地教育财政拨款额度和学费收取的调整权。

（二）充分发挥上级财政蓄水池调节作用，减轻经济欠发达地区高等教育财政拨款压力

我国各级财政部门，既是本级财政的部开关、总阀门、蓄水池，也是下级财政的调节器；既要完成本级财政的支付，也要调节下级财政的丰枯。上级财政对教育财政拨款的调节，不应是“锦上添花”，而应是“雪中送炭”。只有上级财政通盘考虑，才能使区域间和区域内实现高等教育成本均衡化分担。

为防止将高等教育财政拨款额度固化后，对经济欠发达地区财政支出造成过大压力，中央财政统筹全国高等教育财政安排时，资金安排应有意倾斜。省级财政要统筹好省内财政安排，确保经济欠发达地市高等教育财政拨款达标，保证教育成本分担比例处于合理区间。对于教育财政拨款没有达到国家规定GDP的4%，又不能给出合理解释的，不仅是权力机关要解决的问题，作为业务主管部门，上级财政也应责成下级财政整改达标，并有配套的奖惩措施。

（三）普遍发放“教育券”，缓解民办高校学生教育成本分担过重现象

起源于20世纪60年代末的“学券制”，已经逐渐在智利、哥伦比亚、瑞典以及中国的台湾和香港地区开始试行，智利和哥伦比亚的做法尤为成功。实施“学券制”的初衷，主要是为解决教育公平问题：一是保障就读于民办学校学生的教育成本分担公平；二是为解决学生选择学校的机会公平。

我国目前完全可以尝试以发放“教育券”的方式，代替高等教育财政生均拨款。学生到录取高校报到时，将“教育券”交给学校，学校凭“教育券”到隶属财政部门兑换教育经费。“教育券”的发放只针对接受教育的学生，不再面向高校，既增加了学生高考填报志愿的选择权，也将有效缓解民办高校学生教育成本分担比例过高问题。

“教育券”制度甚至可以在我国普遍推行。截至2015年底，就读于民办学校的学生数量，已经分别达到各教育阶段学生总数的比例为：幼儿园53.99%、小学7.36%、初中11.66%、高中6.34%、大学本专科23.27%[7]。在我国各教育阶段中，尤其是学前教育和高等教育，学生个人分担的教育成本比例过高。虽然去民办学校就读主要是学生及其家长主动选择的结果，但从政府履行职能角度讲，推行“教育券”制度，是解决教育成本合理分担的理想选择。

（四）普遍调整教育财政拨款标准，加大奖励力度，体现成本效用原则

为解决我国高等教育财政拨款主要拨款依据隶属关系和办学层次，而不讲求拨款效率的“吃大锅饭”现象，教育财政拨款标准必须与办学质量与效果挂钩，提高教育成本的效用。

按办学层次建立统一的办学质量与效果考核评价体系，将同一类型的高校统一考核标准、考核结果与教育财政拨款等级标准对应。调整生均财政拨款额度，在保持财政总支出不变的情况下，加大奖励力度，改财政拨款为政府奖励。从经济投入上刺激，使不同类型及层次高校机会均等地参与到发展竞争中去。使所有高校的主要精力都投入到提升办学质量与效用上，而不是升格、更名等华而不实的追求中。

（五）积极探索高等教育成本毕业补偿机制

借鉴《应征入伍服义务兵役高等学校毕业生学费补偿和国家助学贷款代偿暂行办法》（财教〔2009〕35号）等做法，可积极探索高等教育成本毕业补偿机制。对于部分学生在高等教育成本分担过程中，确实无法实现合理分担的，可以在毕业后的就业创业中，给予多种形式的补偿以弥补上学期间教育成本分担过重的不足。

高校毕业后无论是就业还是创业，至少可以通过以下渠道实现教育成本分担补偿：一是就业创业税收减免优惠政策；二是接受再教育的培训费用报销补偿；三是教育成本转为个人社会统筹基金；四是教育成本分担代际补偿。通过延后补偿或成本转移等方式，最终实现高等教育成本分担趋于合理。

四、结语

出于研究重点和重点研究的考虑，无论是高等教育成本分担存在的不足，还是成本分担的对策建议中，均没有对高等教育间接成本和社会分担成本进行探讨；分析及计算比较也主要运用教育财政拨款和学费两项指标，虽然不影响教育成本分担主要内容的讨论，但从理论结构上来说还不够全面。若能涉及高等教育间接成本和社会分担成本内容，探讨过程会更加完整。

虽然教育成本问题研究在我国已有30多年的历史[8]，内容涉及成本分担机制、成本分担比较、成本分担区域差异等诸多方面，但上学难、上学贵等民生焦点问题，必将使教育成本合理分担成为政府的心声、百姓的呼声，急切希望得到理论研究界的回应。政府在教育成本分担中处于主导地位，从政府更好地履行职能视角出发，对高等教育成本分担的现状及对策展开研究，将有利于解决民生焦点问题。

【参考文献】

[1] 倪凤英.高等教育成本分担机制研究[J].价格理论与实践，2011（9）：25-26.

[2] 宋杰.高等教育成本控制途径研究[J].湖南财政经济学院学报，2014（5）：74-80.

[3] 教育部，國家统计局，财政部.关于2012年全国教育经费执行情况统计公告[A].教财〔2013〕7号，2013-12-18.

[4] 教育部，国家统计局，财政部.关于2007年全国教育经费执行情况统计公告[A].教财〔2008〕20号，2008-11-21.

[5] 阎峻.中英高等教育财政拨款模式的比较与启示[J].中国高校科技，2016（5）：65-68.

[6] 崔来廷，晏云婷.中美私立高等教育成本分担比较探究[J].煤炭高等教育，2014（5）：4-10.

[7] 教育部.2015年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].2016-07-06.http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/

moe_633/201607/t20160706_270976.html.

[8] 姚小菊，王丽莲.高校教育成本构成探析[J].财务与金融，2012（2）：32-35.