社区日间托老项服务开展的现状困境和对策分析

摘 要：随着人口老龄化趋势越来越严峻，“养老问题”已经成为全社会各界高度关注的热点问题，传统的家庭养老模式已经不能适应我国目前形势的需要，而广州在积极探索养老新模式的道路上一直走在全国前列，本文着眼于对广州市日间托老服务的现状进行分析，剖析日间托老目前存在的问题，以探讨日托项目未来的可持续发展出路。

关键词：人口老龄化 日间托老 广州模式

1 新发展理念：日间托老引领城市养老方式的转换

在人口老龄化日趋严峻，社会转型的背景下，老年人的养老问题已经成为我国社会生活不容忽视的问题，人口老龄化会对传统的养老模式构成强大的冲击，随着现代社会家庭规模的日益变小，无论是家庭养老还是社会养老，采取单一的模式都不是最佳的选择，坚持居家、社区、机构相衔接，是推进养老事业发展的新趋势。

广州市在推行社区居家养老服务后，积极探索社区养老模式，自2010年起，在荔湾、越秀等老城区推行日间托老服务试点，日间托老是指由专业照顾人员提供老年人餐饮照顾及活动参与，让家人在白天的辛勤工作时无后顾之忧，目的是协助老弱者继续留在社区中生活，改善老年人健康和生活的品质。2012年9月广州市人民政府颁布了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，指出争取在到2015年，每个街（镇）有1所20张床位以上、为生活不能完全自理的老年人提供临时托管或日间照料服务的养老服务机构，并为有需要的老年人提供助餐服务。截止2016年5月，广州市共开设了156家日间托老服务中心，分布在全市11个区，基本上实现了全市覆盖。经过近几年的摸索实践取得了一定的成效，满足了部分老年人日益增长的养老服务需要。

2 走出城市養老的困境：日间托老服务面临的任务

城市社区养老的未来发展既受国家养老事业发展道路和发展战略的影响，更受到所处客观环境和具体条件的制约，就目前而言，大部分日间托老服务中心失去了其日间托管、临时照料和助餐服务的功能，有的成为星光老年之家的延伸，有的因为长期空置而转为他用，导致资源的巨大浪费，形成一系列特殊的发展问题，如何有效地整合社区养老资源，达到为老服务边际效益的最大化，成为当前日间托老亟需解决的任务。

2.1 社区日间托老管理较为紊乱

就目前而言，广州市日间托老服务主要有4种运行方式，一是由镇街政府直接运营，二是由村居委会运营，三是公益性事业单位运营，四是第三方社会服务机构运营（包括家综），由于运营方各自的性质不同，缺乏统筹规划，而作为负责老年人管理服务的服务部门有老龄办、老年人服务中心、老干局、人力资源和社会保障部等，各部门职能重叠，缺乏一个强有力的牵头部门和领导机构，而社区内的涉及老年服务职责的也有家庭综合服务中心、居家养老服务部、社区居委、退管办等，各职能部门各自为政，很难达到资源整合的效果，导致养老服务体系未能建立起来。

2.2 社区日间托老资源严重匮乏

社区日间托老资源严重匮乏。广州市日间托老服务中心主要由政府出资，而这种单一的行为，不仅让“日间托老服务中心”发展长期处于资金短缺的困境中，也根本无法满足他们持续发展的需求。根据2013年《广州市民政局广州市财政局关于资助广州市日间托老机构建设运营的通知》，日间托老服务中心由市福利彩票公益金给予一次性建设资助经费22万，除政府之外极少得到其他资金来源，而其中一部门服务机构会通过与企业合作获得捐助（主要是供应爱心午餐方面的合作），从长远来看，日间托老服务中心仅仅依靠政府的财政支持投入是远远不够的，不利于服务中心的发展壮大，由于政府提供的资金有限，其主要目的是投入硬件设施的建设，因此多数日间托老服务中心都面临着资金短缺的尴尬境地。

2.3 社区日间托老服务专业化程度不高

笔者在调研多个广州市日间托老服务中心的过程中发现，日间托老服务中心的主要工作人员分为三类：第一类是专职工作人员，主要给老年人提供照顾服务，而由家综运营的日托主要由长者服务部社工兼任，由于兼职日托工作的社工同时也承担长者服务部的指标，在一定程度上会给社工造成压力。第二类是兼职服务人员，比如康复师和护工。由于经费有限，大多数机构无力聘请专职康复师和护工，这就导致了服务队伍的不稳定性，护工往往以最基础的照顾服务为主，无法完成更深层次的医疗护理及精神慰藉等服务。第三类是义工志愿者，主要由学校义工和社区居民组成，这部分群体富有奉献精神，但是没有受过专业的培训，在一定程度上也影响了为老服务的质量。

3 新选择：日间托老服务的发展对策

作为一种为生活不能完全自理的老年人提供的生活照顾、临时托管、保健康复、休闲娱乐等综合性日间托老的养老模式，日间托老具有显著的现代性和新颖性，有鉴于此，需要关注我国国情，充分认知上述环境特点，有效把握优势与机会，清楚了解并妥善处理劣势与威胁，科学运营“日间托老服务中心”以改进和完善社区养老服务。

3.1 完善相关政策，明确政府职能

日间照料中心的科学运营管理离不开政策扶持与政府支持。想要建立完善的社区日间托老服务体系，必须以切实可行并且科学的政策法规作为前提和保障。首先必须要建立一套健全的政策法规，比如政府需要进一步完善日间托老服务中心的财税扶持政策，加强与完善专项拨款、床位补贴、税费减免等财政政策。

另一方面，政府需要协调相关部门，加强老龄部门的建设与指导。政府必须起主导作用，统筹规划负责协调日间托老工作中出现的监管混乱、权责不明的问题，理顺各部门间在养老服务中的职责，各部门应该设立专门为老服务岗位，建立老年项目信息平台，努力挖掘各种社会资源，构建一个完善的社区养老体系。

3.2 多渠道筹措资金，拓宽养老资金来源

就广州目前来说日间托老服务资金投入是远远不够的，政府应该动员社会力量和民间资本多渠道、多形式筹集养老资金。除了政府财政投入，还可以争取基金会、企业等社会资本投入，企业捐赠可以弥补政府对社区事业投入的不足，从而赢得政府认可，这将会为企业创造良好的经营氛围，优先享受政府的某些政策优惠，例如税收优惠，企业盈利的一部分用来捐赠等。社区日间托老说到底是一种准公共物品，由于其主要受益对象是本社区内的居民，为了防止出现搭便车现象，收取一定的服务费用是有必要的，此举的目的并不是完全为了平衡社区日间托老服务中心的开支，其重要意义在于市场手段的引入将会最有利于社区日间托老服务资源的合理利用，并且通过大量低偿服务既可以满足社区老年人的需求，也能够使中心获得持续收入，使中心依靠资金自筹自我发展，真正获得生存和独立的能力。

3.3 完善服务设施，构建专业化的服务队伍

加强日间托老服务中心的运营管理，既要充分利用现有设施，更要通过新建改建和扩建的办法，加大投入，不断改善水平，要在引进和建设适合老年人活动的健康健身文体娱乐器材的基础上，同时建立与完善具有可靠的科学保护措施的老年人活动场所，构建专业化的养老服务队伍。因为为老服务专业性较强，社会工作者在内地的被认知度还不高，各级政府应该重视社会工作者这一新型职业，提高社会工作者的专业化水平和整体素质，应该鼓励高等院校加强社区服务、社会工作，老年护理心理学等专业的建设，大力发展养老服务专业教育，为社会培养老年服务专业人才，定期为服务人员提供学习养老护理知识的机会，提高服务人员的专业能力，同时，大力发展义工志愿者队伍，积极鼓励义工志愿者参与到为老服务的事业中来，借鉴国外先进经验，加强对义工的招募、培训、评价和激励措施建设，保证义工志愿者队伍的稳定性。

作者简介

李幸，广州大学公共管理学院MSW硕士研究生、中级社工师，