论我国应加快质量提升立法

文/ 朱作鑫

质量是企业生存与发展之本，也是国家核心竞争力的重要组成部分。近年来，随着我国经济进入新常态，支持我国经济增长的传统优势正在减弱，新技术、新产品、新产业、新业态、新模式层出不穷，成为经济发展的新引擎，而质量提升作为新一轮产业变革的重要驱动力，在推动社会生产力整体跃升过程中发挥了关键作用。党和国家历来重视质量工作，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是高度重视质量战略，提出要“切实把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”，“以提升发展质量和效益为中心”，要“推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变”。习近平总书记在党的十九大上所作的报告中更是多次提及“质量”，强调“必须坚持质量第一……把提高供给体系质量作为主攻方向……建设质量强国……”。法治作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，在质量提升过程中发挥重要的促进和保障作用。笔者在此不揣冒昧，试图以我国有关质量提升方面的法律渊源、有关质量发达国家的立法为基础，分析当前我国质量提升立法不足之处，进而就我国质量提升立法提出具体建议，以期对落实党的十九大精神和开展相关工作有所裨益。

我国现行有关质量提升法律渊源

法律渊源，是指法的各种具体表现形式，主要是由不同国家机关制定或者认可的，具有不同法律效力或者法律地位的各种类别的规范性法律文件的总称。我国现行有关质量提升方面的法律渊源主要如下：

1.全国人大及其常委会出台的法律

主要包括《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国食品安全法》等法律。其中，《中华人民共和国产品质量法》作为产品质量领域的基本法，对产品质量提升作了明确规定，“国家鼓励推行科学的质量管理方法，采用先进的科学技术，鼓励企业产品质量达到并且超过行业标准、国家标准和国际标准。对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显著的单位和个人，给予奖励”（第六条）。“各级人民政府应当把提高产品质量纳入国民经济和社会发展规划，加强对产品质量工作的统筹规划和组织领导，引导、督促生产者、销售者加强产品质量管理，提高产品质量”（第七条）。《中华人民共和国农产品质量安全法》第八条对农产品质量提升作了专门规定，“国家引导、推广农产品标准化生产，鼓励和支持生产优质农产品”（第八条）。此外，《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国食品安全法》等法律分别对特种设备（如电梯）、食品等行业的质量提升作了原则性规定。

2.国务院制定的行政法规

主要有《工业产品质量责任条例》《棉花质量监督管理条例》《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》《产品质量监督试行办法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《乳品质量安全监督管理条例》等。这些行政法规大部分是为了贯彻执行《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》等上位法而出台的配套规定。

3.国务院及其所属部门发布的有关质量提升的规范性文件

除上述法律、行政法规外，国务院及其所属部门在职责范围内，就质量提升工作发布了一系列规范性文件，这些规范性文件对质量提升的目标、途径、体制机制、保障措施等提出明确具体的要求，具有一定的约束力，对有关部门、行业和企业在实际工作中起到指引规范作用，也属于法律渊源之一。这些规范性文件中比较重要的有《质量振兴纲要（1996年—2010年）》《质量发展纲要（2011—2020年）》《贯彻实施质量发展纲要行动计划》（2012—2016年）《消费品标准和质量提升规划（2016—2020年）》《质检总局关于深入开展产品质量提升工作的指导意见》等。

国外有关质量提升的规制情况

从美、日、欧等发达国家和地区的情况来看，这些国家都比较注重通过政策法律措施来提升质量，构建起一整套质量保障政策法规体系，为本国产业保持强劲国际竞争力提供有力保障。

1.日本

20世纪60年代提出质量救国战略，先后制定出台了《住宅质量确保促进法》《生产基础技术促进基本法》等法律。

2.欧盟

1995年专门制定了《欧洲质量促进政策》，主要内容为质量促进的倡导，对欧洲的质量发展进行积极的引导。

3.美国

特别是因20世纪中后期面临德、日等国的激烈竞争，由于本国产品和服务质量低下，导致生产率增长不如竞争对手、国家缺乏总体竞争力等问题不断显现，痛定思痛之下，美国参众两院于上个世纪末通过了《1987年马尔克姆・波多里奇国家质量改进法》，以联邦法律的形式对质量提升作出专门规定。

我国现行质量提升法律制度之不足

经梳理分析前述法律渊源的具体规定，当前我国质量提升有关法律制度从外在形式、立法理念到实质内容等方面都存在不足，已不能完全满足我国质量提升工作的实际需要，具体表现为:

1.从立法形式上看

目前，立法碎片化现象严重，虽然我国已出台了一些有关质量提升的法律法规和规范性文件，但是，尚未出台类似美国《1987年马尔克姆・波多里奇国家质量改进法》那种统领性的质量提升基本法，在立法形式上显得较为分散，不同法律对于类似的事项规定并不一致甚至可能互相抵牾，既不利于构建完整的质量提升法律体系，也影响了相关法律的权威性和执行力。

2.从立法理念上看

现行涉及质量提升的法律法规大多数是上个世纪八九十年代和本世纪初制定的，在当时的立法背景和经济社会大环境下，立法理念更多的是强调治理、整顿和从严监管，然而随着全面深化改革战略布局的提出，行政管理体制和经济体制改革的不断深化，以治理整顿为中心的立法理念已不能完全符合当前简政放权、放管结合、优化服务改革的新形势新要求，需要根据“放管服”改革精神对滞后的立法理念作出相应调整，在质量提升领域的立法中更多地体现出鼓励、支持、引导和规范相结合的立法理念。

3.从立法的内容来看

现行有关质量提升法律制度的实质内容较为单一。

①调整范围方面

现行法律、行政法规的规定主要针对工业产品、农产品和食品质量，对于服务业、社会事业等领域没有涉及，调整范围显然过窄。

②适用主体上方面

对企业规定得多，对企业以外的其他质量提升主体缺少规定，既不利于充分发挥企业活力，也不利于统筹协调各方开展质量提升工作。

对我国质量提升立法之初步建议

综上所述，由于我国现行质量提升法治建设存在明显不足，在一定程度上影响了我国质量提升工作，不利于提高我国产品、服务质量乃至国家整体竞争力。因此，有必要根据当前我国质量提升立法基础和实际工作情况，参考借鉴国外成熟先进的立法例，以问题为导向，研究制定专门的质量提升基本法——质量促进法，对质量提升的基本原则和主要制度作出统一规定。

1.关于质量促进法的基本原则

质量促进法的基本原则是指在质量提升活动中必须始终遵循的准则，作为立法理念在法律文本中的集中体现，对提高质量促进法立法质量和构建完善的质量提升法律制度具有重要意义。具体如下：

①国家主导与社会共治相结合原则

一方面，开展质量提升行动是党中央、国务院部署的重要工作，作为质量提升基本法，质量促进法是经济新常态下做好质量工作、建设质量强国的基本遵循和行为规范，首先必须反映党和国家意志。鉴于现阶段我国质量基础还比较薄弱，要做到全社会的质量提升离不开国家的大力提倡、引导、服务、规范和管理，各级政府及有关主管部门在质量提升行动中承担了法规起草、规划制定、服务保障、监督管理等诸多具体职责，对于全社会的质量提升起到了极为重要的主导作用。从美、日、欧等国家和地区的质量提升实践来看，其同样注重在质量提升中发挥国家主导作用，并在立法中予以体现。

另一方面，质量促进不仅是一种国家行为，还需要企业、消费者等市场主体参与其中，无论是对具体微观产品（服务）质量的促进，还是对宏观经济增长质量的促进，最终都要依靠企业、消费者等市场主体的共同努力来实现。离开了企业、消费者等市场主体，质量提升就是无源之水、无本之木，而如何设计具体法律制度，以激发市场主体参与质量提升行动的积极性并发挥各自作用，已成为质量促进法所必须面对和解决的问题。可以说，国家主导保障质量提升不偏离正确方向，社会共治能为质量提升夯实基础。据此，在质量促进法中应规定：国家实行质量强国战略，组织和开展质量提升行动，充分发挥国家在质量提升中的主导作用；国家鼓励企业、消费者等市场主体在质量提升行动中发挥积极作用。

②支持、引导、服务与规范并重原则

质量提升与科学发展、技术进步、人员素质、经济状况等因素密切相关，是复杂的系统工程，质量提升离不开良好的法治、人文、科技等环境。虽然改革开放以来我国全民质量意识不断提高，质量提升的社会环境逐步改善，但仍存在质量总体水平不够高、质量技术基础不够强、质量提升的局部环境不够好等突出问题，既难以满足人民群众日益增长的质量需求，也与当前我国正在持续深入推进的供给侧结构性改革和“放管服”改革精神不一致。对此，有必要将支持、引导、服务与规范并重原则确立为质量促进法的基本原则，规定：国家对质量工作实行积极支持、加强引导、完善服务、依法规范的方针，为质量提升创造有利的环境。通过立法确立这一基本原则，以法律形式提升全社会对质量的认识水平与重视程度，提供质量工作必需的资金、人员、技术等支持，引导以企业为主的市场主体积极提升产品与服务质量，完善行政机关对企业、消费者等市场主体所需要的质量公共服务。

此外，在行政机关落实好“放管服”改革精神，形成质量提升的环境和机制的同时，还要进一步规范企业等市场主体行为，推动其履行社会责任。

③协调统一原则

质量促进法应当坚持协调统一原则，即要处理好与质量领域其他法律的关系。如前所述，当前质量领域虽然没有出台统一的质量提升基本法，但在一些单行法律中已出现了涉及特定领域质量提升的具体条款。为确保中国特色社会主义法律体系的完整统一，质量促进法立法时应当统筹考虑现行有关法律的相关规定，做到与这些法律的基本原则和主要制度衔接一致，避免发生新旧法律之间的不一致或者冲突，以及可能因此对相关工作造成的不利影响。据此，可在质量促进法中明确规定：各级人民政府及有关主管部门，企业、消费者等市场主体依照本法开展质量提升工作，不影响其依照其他法律、法规应当履行的质量责任。

2.关于质量促进法的主要制度

制定质量促进法的关键在于立足我国当前质量提升工作实际，以问题为导向，在前述基本原则的指引下，集中整合涉及质量提升的各类法律渊源，查缺补漏，进一步完善相关法律规定。特别是近年来出台的关于质量提升工作的规范性文件，这些文件对质量提升工作作出短、中、长期的部署，确定了一系列政策措施。因此，在设计质量促进法主要制度时，亦应注意将这些政策措施法制化，以法律的形式赋予其强制执行力。主要制度设计如下：

①扩大调整范围与适用主体

如前所述，现行有关质量提升的法律法规主要集中于工农业产品领域，且基本上是针对企业的产品质量所作出的规定。随着我国国民经济和社会发展水平不断提高，质量的外延早已不局限于工农业产品，逐渐扩展到服务业、社会事业等诸多领域。参与主体也不仅是企业，政府与企业、消费者等各方均参与其中、各司其职，共同实现质量强国战略。从质量发达国家的立法例和实践经验来看，国外相关法律制度的适用范围均覆盖国民经济与社会发展的各领域，并将政府部门、企业等纳入调整主体范畴。可见，我国的质量促进法也有必要根据当前实际情况，进一步扩大适用范围与调整主体，明确规定国家在工业、农业、服务业、社会事业以及公共服务等领域开展质量提升行动；同时应规定各级人民政府及有关主管部门，与企业、消费者等市场主体都是质量提升主体。各级人民政府要加强对质量提升工作的组织领导和统筹协调，结合实际明确有关主管部门职责；企业、消费者等市场主体根据各自实际情况，依法参与质量提升工作。

需要注意的是，行政机关作为质量促进法的适用主体，在实践中具有双重身份属性：一方面，行政机关具有市场监管、制定公共政策等行政管理职责，在质量工作中处于主导地位，履行监管职责；另一方面，行政机关作为公共服务的提供者，也应当按照质量促进法规定，努力提高自身提供公共服务的质量，优化服务，并依法接受监督。

②明确激励机制

质量提升离不开全社会的共同努力。为了进一步提升全民质量意识，积极推动质量技术创新，营造质量提升的优越环境，增强中国企业、行业乃至国家的竞争力，可以考虑借鉴美国《1987年马尔克姆・波多里奇国家质量改进法》建立“国家质量奖”的做法，在质量促进法中也规定相应的激励机制。

③规定具体措施

除了部分法律、行政法规对质量提升作了相应规定，需要在质量促进法中予以吸收外，近年来国家在质量规划、资金支持、技术创新、能力提升、中介服务等方面从政策层面作了具体规定，起草质量促进法时，应当注意将已被实践证明行之有效的政策通过立法方式予以固化。

在质量规划方面，发挥规划引领作用，科学合理地确定质量发展目标，并将其纳入本级国民经济与社会发展规划。在财税方面，加强资金支持。在技术创新方面，推动质量技术创新，采用先进的管理制度和先进标准，加强优质品牌建设，增强质量竞争力。在能力提升方面，开展全员质量素养提升工程，建立健全培养高素质质量人才培养机制，塑造精益求精、追求质量的工匠精神，进而带动提升国家整体质量水平。在中介服务方面，应当充分发挥社会中介组织在质量提升中的技术性、服务性和辅助性作用。

④强化监督保障

完善的监督保障机制是确保法律制度能够得到有效贯彻落实的重要前提。质量促进法除了应规定促进质量提升的各项具体措施外，还应当建立健全监督保障机制，做到在简政放权、优化服务的同时，创新监管方式、履行监管职能，为促进质量提升营造良好外部环境，确保质量发展取得实效。具体制度构想如下：

一是为确保行政机关切实履行法定职责，落实“放管服”改革精神，应当建立健全质量提升工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。二是加强对企业等市场主体质量提升工作的督促和检查。在对企业质量提升的激励机制、支持措施等作出规定的同时，还应当规定相应的监管措施，避免出现企业消极对待甚至滥用权利、影响市场资源配置、不利于公平竞争等问题。三是创新监督保障方式，引入信用监管机制。质量诚信是社会信用体系建设的重要内容之一，是推动质量发展、建设质量强国的基础。质量促进法应充分发挥信用监管的作用，将其作为一项重要的监管措施予以确立，加大对质量低劣等失信行为的信用惩戒力度。