关于我国开放大学体系供给侧结构性改革的思考

[摘要]教育的供给侧结构性改革实际上是对教育供求关系的一种调整与改革，是资源配置、供给内容及方式等全方位的改革。我国的电大系统具备覆盖城乡、集合教学与办学资源为一体的综合优势。目前电大系统在向开放大学转型的过程中，在管理体制、运行机制、办学声誉、政府支持等方面均存在着一定的问题，进而使得其在教育体系中的地位逐渐边缘化。从供给侧角度推进开放大学体系建设，既是促进电大转型的重要出路，也是推进开放大学体系自身建设的需要。对此，需要优化开放大学体系的治理结构、管理体制，提升其教学灵活性及服务质量，完善政府支持以及构建开放大学文化体系，进而构建中国化的开放大学体系。

[关键词]开放大学 体系 供给侧 转型 策略

[作者简介]魏宏伟（1978- ），男，湖北武汉人，南昌航空大学科技学院，讲师，硕士。（江西 南昌 330034）

[中图分类号]G724.82 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）24-0059-07

2010年，教育部在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中首次提出要借鉴国外开放大学发展模式来推进中国开放大学建设。2016年，教育部出台了《关于办好开放大学的意见》（下称《意见》），正式就开放大学的发展目标、建设模式、保障机制等做出了详细部署，要求到2020年初步建成中国特色的开放大学体系。2017年，教育部在其颁布的“十三五”计划中要求有条件的省级电大，按照2016年的《意见》扩大开放大学建设试点范围，力争将开放大学建设成为开放教育的主力军，为学习型社会建设服务。从上述政策文件可以看到，以电大体系为基础的开放大学转型模式已经成为构建终身教育体系与学习型社会的基石。国家政策导向对电大系统向开放大学转型提出了具体的发展目标。当前诸多的省级电大正在按照教育部相关政策的要求，努力改进办学条件，推进电大向开放大学转型，并取得了诸多成效。实际上，从2012年7月开始，中央电大改制成为国家开放大学，云南、北京、上海、广东、江苏五个省级电大改制成为开放大学。这5所开放大学经过近6年的建设，在电大向开放大学转型的过程中积累了丰富的经验。但是，也必须看到，受整个教育改革及社会环境变化的影响，电大在向开放大学转型的过程中还受到政策、体制、机制、软硬件条件的制约。这些问题是电大在转型过程中必须解决的问题，也是开放大学建设亟待破解的难题。

无疑，我国拥有世界上最大的广播电视大学系统。电大系统的优势就在于其已经构建了一个覆盖城乡、集合办学、教学等资源为一体的综合体系，这同样是电大系统办学的核心竞争力。电大在长期发展过程中能够取得今天的成就，依靠的就是这个覆盖城乡的网络体系。因此，在电大向开放大学转型过程中，也需要借助其优势，在认清现实困境的基础上，找到促进自身发展的合适途径，以确保电大系统的综合优势。本文在分析开放大学理论研究及实践问题的基础上，借助国外开放大学的办学经验，从供给侧的角度来分析开放大学体系建设的路径。從供给侧角度看，政府部门、开放大学系统（包括已有的开放大学及电大）是开放教育的主要供给主体；从需求侧角度看，电大分校、基层电大以及学习者是需求主体。但相对于学生而言，电大分校、基层电大又是供给主体。由此可见，在供需两端，开放大学包括电大系统掌握着开放教育的供给权以及资源的配置权。推进电大转型以及构建中国开放大学体系，必须要从供给侧入手，这也是问题的源头所在。

一、开放大学体系建设的理论研究与实践综述

近年来，随着国家政策的推动，开放大学以及开放教育逐渐成为学术研究的热点。国内外学者对开放大学建设进行了多方面研究，提出了各自的看法与见解，这些理论研究对开放大学实践建设具有一定的指导意义。就国内的研究情况看，蒋立文等学者认为，当前我国电大系统在整个教育体系中日渐边缘化是不争的事实，加上其内部结构异化的影响，电大系统在向开放大学转型中遇到了较多的困难，由此需要明确中国开放大学建设标准，组建开放大学及远程教育集团，强化资源的重组过程，进而激发电大系统的整体优势，提升开放大学集团的办学活力。陈骥以实证的方法分析了山东省高等教育资源重组之后电大系统优势弱化的问题，认为在当前高等教育普及化的前提下，电大系统向开放大学转型的过程中必须强化体系建设，充分发挥体系的优势，从制度、体制、规划等方面入手推进开放大学系统建设，促进电大成功转型。胡继明在研究中发现，当前电大向开放大学转型过程中，制度建设、办学模式、办学主体、运行机制、保障体系五个方面是转型的难题，需要以创新、合作、互利、共享、共赢等为基本原则，提出了开放大学体系建设的具体路径。张德明以上海开放大学建设为例证，总结了上海开放大学建设的基本经验，即指导思想的统一、质量体系的保障、文化建设的事实、教学质量的改善、资源共享的建设等，可以为其他省市所用。南旭光以系统科学及制度经济学为分析视角，从办学政策、办学目标、制度体系等方面分析了当前电大系统危机四伏的深层次原因，并提出了电大转向开放大学的基本思路。上述典型研究基本上从宏观角度分析了开放大学体系建设中存在的问题，部分研究虽有微观实证，但在分析过程中未能从供给、需求两端来探寻电大转型中存在的问题以及按照这些问题进行改革的思路。

在国外，随着信息技术的快速发展以及终身学习理念的深入，强化人力资源建设无不是发达国家的基本战略，开放大学系统成为很多发达国家推进终身学习、强化人力资源建设的主要途径。有学者统计，从1969年英国开放大学成立至今，世界上有100多所学校是以开放大学命名的。英国开放大学作为世界上最早成立的开放大学，是许多国家建设开放大学的样本，其采取的总部—区域中心—学习中心的三级办学模式是保证其成功的主要因素。这三级体系，既保障了基层学习中心的相对独立性，又强化了总部的垂直式领导；不仅提升了资源的利用率，也保障了其应有的教学质量。美国亚利桑那州的凤凰城大学是世界上另一种开放大学建设样本，该校按照企业化的形式运作，采取总部—分校或校区—学习中心的三级体系，实行集团垂直管理，由学习中心负责具体的教学工作，保障了管理的高效与教学的质量。事实证明，类似于英国开放大学和凤凰城大学的管理体制对于维系办学规模以及提升办学质量有积极的促进作用。加拿大的阿萨巴斯卡大学作为开发大学，也模仿英国开放大学模式建立。尽管其只有总部与学习中心两级模式，但也保障了资源的统一调度，对提升教学质量有直接帮助。印度的甘地国家开放大学与13个邦立开放大学的关系也类似于英国开放大学构建的综合系统，其中，甘地国家开放大学归属于印度联邦政府领导，邦立开放大学享有充分的自主权。国外这些开放大学在管理体制、教学理念以及信息技术运用等方面的创新之处，给学习者提供了一个相对开放、稳定的接受教育的环境与机会，满足了人们终身学习的基本需求。由此可见，国外开放大学总部大多数实施集权式管理，分校或区域中心具有相对独立性；而基层学习中心是总部的派出机构，自主性相对较弱。这样的组织模式保障了开放大学体系的完整性，使得总部可以为分校、学习中心提供有效的资源供给，推行统一的教学内容、标准、资源与学习支持体系，对学习中心实施质量控制，保障了基层学习中心教学质量的统一。无疑，国外这些开放大学体系的建设经验可以为我国开放大学提供必要的借鉴。

二、我国电大系统向开放大学转型中的主要问题

1.二元管理体制在其系统内无法自行突破。经济学中有二元结构这个概念，指的是工业经济与农业经济独立且并存的经济结构。电大系统中的二元体制指的是电大纵向办学指导权与横向政府管理权上的二元并立。我国国家开放大学对省级以及省级以下的各级电大享有办学业务上的指导权与管理权，但这种權力仅限于教学及招生方面，对省级电大以及省级以下电大在人财物力等资源配置方面没有决定权，更无管理权，其人财物力等资源的配置权与管理权归属于对应的各级政府。这就形成了指导与管理上的矛盾以及事权不统一的分离局面，使得国家开放大学与各级政府对省级电大以及省级以下电大的职责认识不清且容易相互掣肘。无疑，这种纵向指导权与横向管理权之间的冲突，导致电大系统内部形成了一个权力交叉的复杂体系。事实上，国家开放大学与省级电大是两个法人实体的关系，与省级以下电大是非法人实体关系。这种相对独立的法人以及法人与非法人之间的关系，削弱了国家开放大学对整个电大系统的行政管理与领导，无法统筹体系内部不同办学主体之间的利益需求，加大了整个体系运行的成本，也导致电大系统治理结构混乱。因此，借鉴国外开放大学系统纵横联合的垂直管理体制是有必要的，但改变我国电大系统内的二元体制，在系统内部无法突破，需要各级政府的政策支持与改革行动。

2.电大系统运行机制改革的滞后。从我国电大诞生之日起，其举办的开放教育、远程教育就被视为一种学历补偿教育。尽管电大系统的学校众多，覆盖面也较广，人才培养规模位列世界第一，但近年来在高等教育普及化的冲击下，各级政府对电大系统的支持力度却不够。电大系统内部的运行机制也不尽合理，办学规模、教学质量、服务水平存在着严重的不统一。虽然近年来电大系统开始向开放大学转型，对运行机制进行了部分改革，如目前电大系统内部实施的“五统一”（统一教学计划、统一考试、统一评价标准、统一教材、统一课程标准）管理，但在一定程度上造成了省级电大过度揽权的弊端。省级以下电大在教学管理中缺乏应有的自主权以及参与的决策权，进而使得基层电大无法按照学习者的要求以及区域经济社会发展的实际需求做出适当的调整，特别是在专业设置、课程体系安排等方面没有足够的自主权，对省级电大过于依赖，最终导致基层电大更新教学内容的速度较慢，无法适应学习者与区域经济社会发展的要求。对于基层电大而言，“五统一”是提升其教学质量的保障，但由于我国地域辽阔，各地的经济社会发展极不平衡，在确保教学过程统一性的过程中还应该保持一定的自主性。如果没有自主性，就无法为地方经济社会发展需要提供特色化的教学，无法为地方经济社会发展提供更多的支出，进而导致地方认可度下降。可见，运行机制改革与电大的社会认可度是相关的，是一个值得重视的问题。

3.电大系统在开放教育市场竞争中的优势不再。最近10余年，随着信息技术的快速发展以及网络教育政策的开放，我国开放教育呈现多主体办学的局面，开放教育不再是电大与开放大学的“专利”，甚至在激烈的市场竞争中也没有太大的优势。特别是2014年，由于网络教育政策的调整，取消了试点高校、社会学习中心建设的审批权，更多的普通高校、社会教育机构、互联网企业进入开放教育中，各类在线教育机构利用其技术优势与普通高校合作，使得开放教育市场进入重新洗牌的格局中。政策的变化给开放大学系统带来了生存危机，也在客观上推动了其转型发展。在市场激烈竞争的今天，电大系统的开放教育也凸显出一些问题，比如办学形式过于单一、技术系统较为落后（在基层电大较为突出）、专业设置较为僵化、教学内容适应性不强、学习支持系统滞后等，使得省级以下电大系统面临着严峻的生源危机。

4.基层电大的办学声誉日渐下降。用管理学的“木桶理论”可以有效地解释这个问题。“木桶理论”揭示，一只木桶能够装多少水并不取决于桶壁最高的木板，而是由桶壁中最短的木板所决定的。不仅如此，一只木桶究竟能够装多少水，还与各块木板之间的黏合度相关。由此说明，电大系统作为一个有机体，其分散于全国的各个学校不可能是齐头并进的，最终决定电大系统教学声誉的，往往是那个最差或最短的“木板”。每个基层电大均可能成为最短的那块“木板”。在现实中，基层电大为了生存，其办学方向与利益诉求日渐多元，与国家开放大学以及省级电大之间在办学目标等方面容易发生矛盾。国家开放大学以及省级电大在当前开放大学体系建设过程中，比较注重内涵式发展。但是，基层电大没有这样的动力，追求短期利益是其基本目标。很多基层电大为了经济利益，盲目扩招，招生规模超出了其已有的办学条件及师资条件；还有的基层电大为了降低办学成本，往往“偷工减料”，缩短课时，减少课程设置，不注重学习支持服务。基层电大这种短视性的做法，不仅影响了其自身的社会声誉，也严重影响了整个开放大学体系的声誉。

5.各地各级政府对电大的支持没有制度保障。尽管电大系统办学在我国有着悠久的历史，但电大的办学属性及法律地位处于制度缺失状态，各地各级政府对电大的支持也没有稳定的制度保障，存在着较大的随意性与差异性，支持力度并不平衡。尽管我国电大系统已是全球最大的开放教育系统，但对于学校办学自主权、经费投入、教学支持、资源配置等没有相关的制度，这就导致各级各地政府对当地电大的支持带有较强的主观性，进而使得各地各级电大得到的政府支持不同，开放大学体系的整体建设无法完成。东部经济发达地区的电大系统相对可以获得政府更多的支持，而中西部地区获得的支持就较少。

如前所述，由于电大系统二元管理体制的存在，地方电大的教学指导权归属于国家开放大学，因此地方各级电大的招生计划与指标也归属于国家开放大学，这就使得地方电大的开放教育无法与地方政府的教育规划保持一致。尽管各级电大为各地培养了大量人才，但其招生计划无法纳入地方政府管理中，在一定程度上限制了政府参与的积极性，地方电大特别是基层电大被边缘化就不足为奇了。与此形成鲜明对比的是，有些地方电大举办的职业教育特别是中职教育因被纳入地方政府教育规划，地方政府的支持力度较大，发展势头较好。此外，办学形式的过于单一也在一定程度上影响了地方政府的支持积极性。而地方政府的支持力度不够，基层电大的生存压力骤然加大。在这种情况下，一些基层电大不得不在地方政府的主导下与地方的职业院校、成人高校进行合并，形成了交叉化的办学模式。当前，全国至少有10多家省级电大与各省的一些职业学院、教育学院等合并，基层电大的合并更是常态。多数电大挂两个、三个甚至更多的牌子，甚至有些地方的基层电大已经被裁撤，比如河北省的80多所电大分校、工作站绝大多数已经与当地的职业学院、成人高校合并，有的直接被裁撤了。尽管合并、重组或裁撤能够暂时解决基层电大的生存问题，但破坏了开放大学系统的完整性，不利于开放大学体系建设。

三、我国开放大学体系供给侧改革的策略

1.优化开放大学体系的治理结构。随着互联网技术的发展，我国开放大学体系在供给侧改革过程中可以借助于英国开放大学的共同体发展模式，形成一个多元化主体参与的、集团化办学的共建共享开放性教学共同体。在开放大学这个办学共同体中，按照发展统一、平台共建、资源共享、相对独立以及突出特色的基本原则，建立一个权责清晰、层次分明、分工合理的高效组织体系。在当前管理二元结构体制尚不能完全改革的前提下，这种多元共享的办学共同体可以最大限度地减少体制的弊端，实现开放大学体系的重构。

具体而言：第一，明确发展战略上的统一性。在这个过程中，由国家开放大学与省级电大共同制定开放大学体系的共同发展规划与战略，最大程度地凝聚办学过程的共识，明确开放大学体系的责任、目标、任务、质量标准、价值取向，完善开放大学体系的基本制度建设，确保制度体系与政府政策以及国家法律法规的一致性。第二，推进资源共享。资源共享是建构开放大学共同体的内在要求。国家开放大学在这个过程中应该发挥主导作用，推进开放大学系统的教学团队、学科专业、教学资源的统一化建设；制定相关的教学资源共享制度规范，确保基层电大系统在转型过程中能够享受到相关资源，进而充分调动各级电大的办学积极性，最终将开放大学体系建设成为我国开放教育的优质资源集中地。第三，按照区域实施分类管理。由于我国地域辽阔，各地的经济社会发展水平各不相同，各级电大的综合教学实力以及办学需求、办学优势也各有差异。在建构开放大学体系的过程中，要充分考虑上述因素，按照各地区的实际差异，下放办学自主权，推进专项改革试点工作。在试点过程中，及时总结相关经验教训，制定相应的规章制度。针对试点过程中遇到的问题，国家开放大学应根据各地的实际情况采取不同的扶持办法，重点支持基层电大积极开发并推广适合本地区经济社会发展的各类开放教育产品，提升整个开放大学体系的活力。

2.创新开放大学体系的管理体制。在管理体制创新过程中，国家开放大学与省级电大以及省级以下电大要进行合理的分工，发挥各自的优势，实施差异化办学，特别要提升省级以及省级以下电大的办学积极性。

具体而言：第一，在学历教育方面，国家开放大学在管理过程中要充分做好与省级电大、基层电大的分工，确保学历教育产品的差异化发展。事实上，国家开放大学经过多年的运行，在学历教育方面已经形成了初步优势，办学自主权和在校生规模也较大。因此，国家开放大学要运用好这些优势，充分运用现代信息技术开展大规模的高端人才培养，发展社会急需的高端学科专业，如举办研究生教育等。省级电大可以侧重于中等层次的学历教育，如专科教育、地方特色本科教育。基层电大要充分发挥联系地方的优势，开展专科、中专形式的学历教育。第二，在非学历教育方面，要按照国家大力发展急需教育的要求，致力于推进普惠型的终身教育体系建设，发挥开放大学系统在学习型社会建设中的优势。国家开放大学要积极开展服务社会发展、公民社会建设的培训项目，带动非学历培训的高端化发展。省级电大有联系地方的优势，可以探索提升人力资源职业技能的非学历培训任务，为区域性的经济社会发展做出贡献。基层电大系统在这个过程中，可以开展社区教育、老年教育、幼儿教育，进而与省级电大、国家开放大学形成产品差异化格局，同时在终身教育体系的不同环节实施有效衔接。第三，继续深入改革学分银行制度，建立学历教育与非学历培训的成果互认互通体系，构建职前教育与职后培训的衔接体系。

3.提升开放大学体系办学灵活性与多元性。如前所述，如今我国开放教育市场面临着激烈的竞争，开放大学体系除了在其传统优势教育项目继续保持优势之外，还要继续拓展空间，探索新的教育项目，制定新的发展战略，提升综合竞争力。比如国家开放大学在过去几年时间内，为了适应经济社会发展方式转变及产业结构转型升级，建立了物流专业、机械工程专业、纺织专业、社会工作专业等各类新专业，并与这些专业所在的行业、企业开展广泛的合作，进而不断拓展其发展空间。由此可见，与相关行业、企业开展合作办学，是提升开放大学体系发展空间及竞争力的重要途径。与行业、企业开展合作办学，可以实现开放大学系统与企业、行业之间的优势互补、协同发展，也是电大系统多年的办学传统。当前，我国社会转型很快，各种新的业态、行业不断产生，开放大学系统与这些行业领域开展合作有较大的空间。

具体而言：第一，国家开放大学要做好示范榜样，在现有合作办学体系基础上，扩大与不同行业、企業之间的合作，为下级电大提供合作样本。第二，省级电大与基层电大要结合当地区域产业结构特点，积极开展与相关行业、产业部门的合作办学，开发当地行业、企业急需的各类教育产品。在有条件的地方，要建立行业性的学习中心，采取灵活的教学模式与方法，为行业、企业定向培养人才。第三，国家开放大学在业务指导过程中，要给予省级电大、基层电大在学分互认、成果认证、考核评价等方面的政策支持；对于省级电大与基层电大在与行业、企业合作中产生广泛影响力的教学项目，可以及时在整个开放大学体系中推广，强化与该行业在全国范围的合作，进而提升开放大学体系的竞争力。

4.提升开放大学体系的教学与服务质量。开放大学体系的教学、服务质量关系到开放大学体系的持续发展。对于开放大学系统而言，强化内涵建设、走质量提升道路是供给侧结构性改革的重点内容。

具体而言：第一，在培养目标上，要适应成人学习的特点以及终身学习的要求，以促进人的全面发展为宗旨，来完善其目标体系。第二，在教学内容方面，要按照经济社会发展要求以及产业结构的实际情况，积极调整并充实当前的课程体系，不断丰富各类教学资源。第三，在教学方法上，要不断提升学生自主学习、远程学习、面授教学的结合，创新各类混合式教学方法，提升现代信息技术的使用范围。第四，在考核方法上，要推进分类、分阶段、预约等多种形式结合的考核办法，积极改革考核的过程与方式，不断推进考核方法的人性化创新。第五，在学习服务支持体系上，要按照学生的学习要求、学习进度、学习特点来构建个性化的学习服务支持体系。在构建过程中，以省为单位，构建全省范围内的开放大学学习服务支持体系，待条件成熟之后，在全国范围内构建开放大学学习支持服务系统。第六，在教学过程中控制体系与教学质量控制体系上，一定要充分考虑到成人学习、终身学习的要求，特别是基层电大必须强化教学过程及教学质量控制，逐步完善其质量短板。

5.完善开放大学体系发展所需的政策环境。政府政策的供给是推动开放大学体系建设的保障。推进开放大学体系的供给侧改革，需要各级政府发挥主导性作用，为开放大学体系建设提供法律、政策、资金等方面的支持。

具体而言：第一，国家应该加大继续教育、开放教育、终身教育等方面的立法工作，以法律的形式确立开放大学应有的法律地位，明确其办学性质与发展方向，规范其运行、管理体制，确定其办学权的归属以及政府支持的具体方式，进而使得开放大学体系发展有法可依、有制度可循。第二，地方政府在国家相关立法的基础上，迅速出台相应的政策，落实有关国家法律的规定。在这个过程中，地方政府应该将开放大学发展纳入本地的教育发展规划，明确对开放大学的具体支持形式，确保开放大学发展与区域经济社会发展相一致。第三，地方政府要加强对开放大学体系建设的资金支持。开放大学体系是一个准公共服务体系，带有较强的社会公益性。地方政府要加大资金扶持力度，特别是对与区域经济社会发展紧密相关的教育项目，在税收、资金等方面给予优惠。第四，为开放大学体系发展构建良好的环境氛围。加强对社会大众的引导，为开放大学体系发展营造一个良好的社会环境，提升开放大学体系在终身教育体系和学习型社会建设中的地位和作用。

6.推进开放大学体系文化建设。开放大学的供给侧结构性改革既要重视硬实力方面的改革，也要重视文化软实力建设。在开放大学体系文化建设中，要重点推进精神、制度以及行为文化建设。

具体而言：第一，精神文化建设要求开放大学充分突出以人为本的办学理念，准确进行办学定位，强化开放大学体系建设的思想共识。第二，制度文化建设要求开放大学必须强化大学内部治理体系，探索集团化、开放化以及多主体化办学模式，加强与社会、市场等主体的联系，明确开放大学体系中各个参与主体、办学主体的权责范围及相互关系，进而提升开放大学体系的品牌与文化认知，凸显开放大学体系的文化凝聚力。第三，行为文化建设要以校风建设为主导，形成良好的校风氛围。在这个过程中，教师要强化师德建设与教风建设，提升教师的岗位责任心以及热爱开放教育的责任感；学生要强化学风建设，培养学生自主学习、自我学习的能力；教学管理人员应该强化责任意识建设，不断提升自身的管理与服务水平。

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