全球网络空间秩序的“破”与“立”(大势)

沈逸

五年前，名为爱德华·斯诺登的中央情报局前雇员，以无可辩驳的资料，向全球披露美国国家安全局用包括“棱镜”“上游”等在内的系统，实施指向全球的网络空间监控行动。行动目标近似无差别地涵盖除核心盟友——即俗称“五眼联盟”的英美情报交换协议成员——之外的所有国家，既包括中国、俄罗斯这样的战略竞争对手，也包括德国这样自认与美国关系密切的盟友。作为一个典型的技术极客，斯诺登一如维基解密网站创始人阿桑奇，倾向于相信自己能够在冷战后的世界，复制“水门事件”或者是五角大楼文件泄密事件的奇迹，即在媒体帮助下，通过披露机密文件的方式，实质性扭转被认为损坏了自由主义核心价值观的国家安全行动。

监控由来已久

五年过去了。2018年1月，美国总统特朗普签署通过了美国国会两院审批通过的文件，将1978年美国对外情报法2008年修订版第702条款继续延长了6年。这是第702条款从2008年以来的第二次延长，上一次延长是在2012年，斯诺登披露“棱镜”项目前一年。这一条款是支撑类似“棱镜”“上游”这样系统存在的制度基础中至关重要的，也是美国国内各类力量从1947年开始博弈至今的结果。

1947年，美国国家安全局在没有明确授权的情况下实施了“三叶草行动”，对当时美国90%的国际电报进行了监控，监控的方式是将所有电文实时复制。上世纪60年代，美国国防部、联邦调查局等机构，依托“三叶草行动”，实施“尖塔行动”，监控数以千计在美国开展民权运动或者从事敏感活动的知名人士，以确保其不是外国政府资助的特工。

到了70年代，伴随美国国会邱奇委员会对尼克松总统“水门事件”的深度调查，“三叶草行动”等一系列行动浮出水面。随后美国国会尝试用1978年对外情报监控法对情报机构的监控行动进行约束，要求其在监听美国公民的通信活动（当时还没有互联网）之前，必须首先从秘密设置的对外情报监控法庭取得搜查令。取得搜查令必须依靠非监控行动取得的证据，证明需要被监控的美国公民存在成为外国代理人的嫌疑，构成国家安全威胁。

2008年，小布什总统以监控恐怖分子活动、保护国家安全为由，正式提请国会通过对1978年对外情报监控法的修订案。其关键就是第702条款，该条款被简称为“无搜查令监控”条款。该条款2012年第一次延长，2018年1月第二次延长。当然，斯诺登披露“棱镜门”的影响还是有的：第二次延长后的修正案，要求联邦调查局在调查与国家安全无关的网络犯罪案件时，必须先从对外情报监督法庭获得搜查令，才可以进行网络监控。

索性赤膊上阵

从能力和运行机制上来看，无论斯诺登如何努力，美国国家安全机器强化网络空间行动的能力，包括强化网络监控的脚步从未停歇。

美国网络空间攻防的能力建设源远流长。冷战时期，美国国家安全局建设完善了名为“梯队”的全球通信信号情报监控系统。2001年前后，该系统具备了全平台的信号情报搜集能力，能够每天处理10亿次通信，除了服务美国国家安全需要，还能偶尔出借给本国企业以监控商业对手，确保美国所需要的“公平贸易环境”。在全球网络空间方面，美国形成并逐渐完善了包括网络攻击、网络防御、网络利用在内的系统能力，“棱镜”就是网络利用的典型系统。除了“棱镜”，希拉里在担任国务卿期间总结提出的互联网自由战略，是美国利用网络干涉他国政治过程能力的战略概括。而2016年希拉里输掉选举，则可以看做美国失去对相关能力垄断优势的典型体现。2017年肆虐全球的“想哭”勒索软件的关键组件“永恒之蓝”则是美国相关部门网络军火库中用于实施网络攻击的武器之一，覆盖美国政府关键信息系统的爱因斯坦系统等，则是美国国家防御能力体系的局部展示。

美国网络空间战略架构的机制建设没有因为斯诺登披露“棱镜”之后就放慢步伐。由于美国国内精英阶层没有出现意见分歧，斯诺登原先设想的美国民众压力促使政府改弦更张的场景并没有出现。一定程度上，由于之前的遮羞布被斯诺登捅穿了，所以相关建设反而以半公开的方式摆上了台面，并因此大大加速。最典型的就是美国国防部下属的网军司令部完成了从设置到升格的全过程，从机制上为美国在网络空间展开相关行动奠定了扎实的基础。

治理亟待创新

五年过去了，全球网络空间已经实实在在地成为大国战略博弈的新场域。与斯诺登这样具有典型无政府主义倾向的个体的技术乌托邦想象截然相反，全球网络空间面临的客观现实，是如何在主权国家大举进入的情况下，尽速建设和完善一整套适应新形势的机制和行为规范。2015年，通过中美首脑峰会，曾经一度展现出有国际责任感的大国通过构建有效合作，催生网络空间国际治理新规则的可能。2016年完成的全球网络域名解析根服务器、根区文件和根区文件系统监管权限的转移，虽然存在显著的瑕疵和缺陷，但在程序和形式上取得的成功一度也让技术社群感到振奋。

但是特朗普在2016年总统选举的胜利，以及当选之后用超乎寻常的执着贯彻落实其国家安全战略主张的基本实践，毫不留情地提醒人们，仅仅依靠斯诺登这样的偶发行为，是远远不够的。要避免“棱镜门”揭示的场景，即全球网络空间事实上置于单一霸权的监控之下，不仅需要各国，尤其是新兴大国在能力建设上的迅速提升，以形成有效的制衡态势，而且还需要新的理念。中国在2015年提出遵循“四项原则”“五点主张”构建网络空间命运共同体，是这五年间最值得关注的积极进展，也使得人们有理由对全球网络空间治理的未来保持谨慎乐观。未来，全球网络空间新秩序需要负责任的新兴大国积极主动构建新的战略互信，带来新的解决方案，与各方携手共同预防个别大国不负责任使用能力的行为，并继续实质性地推进网络空间治理新秩序的建设和完善，确保网络空间最终成为全球可持续发展的助推器，而不是单一超级大国及其极少数核心盟友的战略工具。▲

（作者是复旦大学网络空间治理研究中心主任）