上世纪八十年代党政关系研究的历史演进

摘 要：党政关系是中国政治关系的核心，也是中国最基本的政治关系。上世纪八十年代，在现代化建设加快和政治体制改革启动的背景下，党政关系成为学界研究的重点，关于这一问题的理论探索也经历了多个阶段。八十年代前期，学界以"党政分工"为研究主题，总结新中国成立以来特别是"文革"期间党政关系的弊端及成因，对中央有关调整党政关系的表述，作进一步论证阐发。八十年代中后期，学界以"党政分开"为研究主题，对党政分开的合理性作详细论证，尝试以此作为切入点，研究如何加强和改善党的领导，进而探索政治体制改革整体构想。八十年代形成的许多重要研究思路和成果，都为后来继续推进党政关系研究提供了理论参考和经验总结，也为马克思主义政治学学科的发展进步作出了理论贡献。

关键词：党政关系研究；党政分工；党政分开；政治体制改革

一、问题的提出

党政关系是中国政治关系的核心，也是中国最基本的政治关系。处理好党政关系，既是中国政治发展特别是政治体制改革需要面对的重要实践课题，也是社会科学特别是政治学需要回答的重要理论课题。上世纪八十年代，处理党政关系的实践经历了较长时期的演进历程，学界关于这一问题的理论探索也经历了多个阶段，形成了多种研究思路和特点，并呈现出较强的阶段性特征。这为梳理和把握党政关系理论研究的基本脉络提供了基本遵循和依据。

根据中国知网（CNKI）统计数据显示，1984年以来，以“党政关系”为关键词的中文发文数量呈现出鲜明的变化趋势。其中，从1984年至1988年，发文数量呈现增长态势，并在1988年达到较高水平。1989年至2000年間，发文数量较之前一阶段出现较大程度的回落，并基本稳定在较低水平。2001年以来，关于“党政关系”的研究成果数量又重回较高水平，并在2002、2005、2009年前后达到峰值。这显示出学界对这一问题的关注度又在增加，并一直持续至今。

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。” [1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年。在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，党政关系的理论研究也面临着新课题。基于党政关系实践历程和学界研究现状，本研究将系统梳理八十年代学界关于这一问题的研究历史演进，结合时代背景和政治实践，对研究状况进行述评。在此基础上，探索新时代党政关系研究的新课题。

二、以“党政分工”为研究主题

上世纪八十年代，伴随着政治体制改革实践，学界关于党政关系的理论研究也经历了多个阶段。

1980年8月，邓小平发表《党和国家领导体制的改革》讲话，对当时政治体制特别是领导体制的改革作出部署。以此为标志，中央开始考虑对原有的高度集中的党政关系进行调整。党的十二大报告明确指出，党的工作和政府的工作，必须进行适当分工。在此背景下，学界以“党政分工”为研究主题，尝试寻找政治体制改革的突破口和可能路径，形成了许多具有代表性的观点。

这一时期的研究内容主要分为两部分：一是评析社会主义国家党政关系的发展历程，总结新中国成立以来特别是“文革”期间党政关系的弊端及成因；二是对1980年邓小平的讲话和党的十二大报告中有关调整党政关系的内容，作进一步论证阐发。

关于第一部分内容，有学者认为，正确处理党政关系，是国际共运实践中的一个普遍性问题。苏联作为最早进入社会主义的国家，也最早出现了党政不分、以党代政等问题。经典作家已经就这种现象提出改进意见。有学者对十一届三中全会以前的党政关系作了梳理，认为这种党政关系是在革命战争年代产生、在五十年代后期发展、在“文革”期间得到进一步发展的。这直接导致了权力过分集中、民主法制遭破坏、党的工作重心偏离等问题[2]杨百揆：《十一届三中全会以来我国党政关系的改革》，载《政治学研究》，1986年第6期。

关于第二部分，学者们重点研究了与“党政分工”有关的内容。有学者梳理了十一届三中全会之后中央认识和处理党政关系的三个层次。有学者认为调整和理顺党政关系，实现党政分工，明确不同政治主体的职责范围，是政治体制改革的重要内容和关键环节[3]陈泰乾：《理顺党政关系是政治体制改革的重要内容》，载《求实》，1986年第6期。有学者对这一阶段党政关系的调整实践作了回顾，认为关于党政关系的调整实践是在不断深化的。

学者们在理论构想中尝试根据社会的不同领域来划分党政各自专属的管理层次和范围，这在当时是具有积极意义的。但是，社会生活领域是复杂的，各类政治要素往往交织叠加，按照领域的不同来划分管理范围的不同，这一设想在实践中很难做到。特别是对于重大问题和非重大问题、方针政策和具体业务的划分标准，在实践中很难明确，也很难统一。因此，这一时期的理论贡献，更多地集中于对于既有问题的反思，一些新思路和新构想的现实可操作性较为有限。

三、以“党政分开”为研究主题

在前一阶段提出“调整党政关系”命题之后，上世纪八十年代中后期，中央深化了关于这一问题的实践探索。在此背景下，学界将党政关系调整特别是党政分开作为研究重点，形成了许多具有代表性的学术观点。这一时期关于党政关系的研究者众多，研究成果丰富，涉及政治学、法学、历史学、经济学等多学科，形成了八十年代研究政治体制改革特别是党政关系的数量最高峰。根据中国知网提供的数据显示，1986年以“党政关系”为关键词的中文发文数量为16篇、1987年为25篇、1988年为52篇、1989年为21篇。这显示了八十年代中后期学界研究的数量情况。

这一时期的研究内容主要有两部分，一是对“党”“政”概念作详细界定，论证党政分开的合理性；二是尝试以党政分开作为切入点，研究如何加强和改善党的领导，进而探索政治体制改革整体构想。

关于第一部分内容，有学者对“党政分开”概念作了论证和阐释，认为“党”是指党的组织，“政”是指广义政府，即国家政权机关。“党政分开”的研究重点，在于明确两大系统之间的相互关系，具体涉及三方面含义：首先是指二者在职能意义上的分开，第二是指要区分党的组织与国家政权机关对社会的作用方式，第三是指要明确党政各自不同的任务和运行机制。[4] 聂高民：《党政分开的基本问题》，载《党政分开理论探讨》，聂高民、李逸舟、王仲田主编，春秋出版社，1987年。有学者探究了党政关系的实质，认为党政分开意味着党的领导方式的转变，党政关系的实质是党与人民群众的关系，调整党政关系的目的在于党领导人民当家作主，而非代替人民当家作主（即以党代政）。有学者对1949年以来党和国家领导体制的变迁作了纵向考察，认为党政分开是领导体制改革的中心环节，它不仅是对50年代后期“党政不分”提法的否定，也是对于80年代前期“党政分工”概念的发展[5]庞松、韩钢：《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，载《中国社会科学》，1987年第6期。

关于第二部分内容，学者们多以党政分开为切入，考察如何加强和改善党的领导，进而提出了政治体制改革的总体构想。有学者把政治体制改革的关键点定位在领导体制改革上，而改革领导体制的中心环节是实行党政分开。改革的主要目标是增强党和国家机构的活力，提高工作效率。有学者将调整党政关系作为政治立法的重要方面，认为加强改善党的领导的重要内容，是党必须在宪法和法律范围内活动，把党的领导制度化、具体化[6] 王子琳、张文显：《政治体制改革与政治立法》，载《当代法学》，1987年第1期。有学者对加强和完善党的领导与政治体制改革的关系作了阐发，认为“政治体制改革所涉及的每一个具体内容，说到底都是一个如何加强和完善党对国家生活的领导问题。”[7] 张永桃、庞绍堂、刁振飞：《政治体制改革与党的领导》，载《中国高等教育》，1987年Z1期。

这一时期的研究成果内容丰富、观点众多，既提升了“党政关系”这一问题在理论界的研究热度，也呼应了政治體制改革的实践进程。这一时期的研究特色首先在于重点突出、针对性强。学者们普遍接受了“党政分开”的提法，并将其作为研究的基本结论，在涉及调整党政关系的重要性、政治体制改革的目标等方面达成共识，在党政分开的实现步骤和具体措施上存在争论与分歧。这一时期的研究成果很多都是围绕如何理解党政分开、如何实现党政分开等展开的，这体现了这一时期研究的关注重点和基本判断。

这一时期的另一个研究特色在于史论结合。学者们并不是仅仅就“分开”来研究党政关系，而是将党政关系变迁的历史逻辑贯穿其中。通过分析社会主义国家党政关系的历史演进历程来分析中国党政关系的普遍性与特殊性，通过分析新中国成立以来党政关系的历史演进历程来把握八十年代党政关系调整的方向，因此，研究成果所涉及的学科视域较为开阔，理论研究与社会实践的契合度更高。

同前一阶段相比，这一时期研究的理论化程度更高，学科视角更为广阔，所涉及的问题更为深入。学者们对于“分工”概念在操作上的局限性有了更清楚的认识，尝试从政治系统的角度出发，将如何推进党政在职能、载体和系统上的分开作为研究目标。但是，从政治发展和理论创新的角度看，这一时期研究的焦点仍然停留在“分开”、“分工”的概念选择上，尽管学者们提出了很多推进党政分开的建议，但落脚点都是实现“分开”。从逻辑上来说，“党政不分”的否命题并非“党政分开”；从现实来说，仅仅实现“分开”，也不能理顺党政关系。这一阶段的研究成果只关注了党政两大系统相区别的一方面，未能很好体现二者相联系的一方面。

不可否认的是，八十年代，学者们怀着对民主政治进程和国家发展进步的高度责任感，在社会主义现代化建设刚刚起步和政治学学科恢复重建不久的背景下，进行了艰辛的理论探索。这一时期形成的许多重要研究思路和成果，都为后来继续推进党政关系研究提供了理论参考和经验总结，也为政治学学科的发展进步作出了理论贡献。

参考文献：

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》[M]，人民出版社，2017年。

[2]杨百揆：《十一届三中全会以来我国党政关系的改革》，载《政治学研究》[J]，1986年第6期。

[3]陈泰乾：《理顺党政关系是政治体制改革的重要内容》，载《求实》[J]，1986年第6期。

[4] 聂高民：《党政分开的基本问题》，载《党政分开理论探讨》[M]，聂高民、李逸舟、王仲田主编，春秋出版社，1987年。

[5]庞松、韩钢：《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，载《中国社会科学》[J]，1987年第6期。

[6] 王子琳、张文显：《政治体制改革与政治立法》，载《当代法学》[J]，1987年第1期。

[7] 张永桃、庞绍堂、刁振飞：《政治体制改革与党的领导》，载《中国高等教育》[J]，1987年Z1期。

作者简介：

张艺烁（1994-），男，汉族，湖北省十堰市人，南开大学周恩来政府管理学院，博士研究生，主要从事地方政府与府际关系领域研究。