淮河流域行蓄洪区调度运用状况探讨

代若玄

淮河行蓄洪区的运行管理面临着人口、洪水、环境等问题，而目前对于行蓄洪区的调度运用状况缺乏科学的评价方法。本文在大量调研资料的基础上，从防洪减灾、经济生产、社会发展、生态繁衍、运行管理五个方面，构建了行蓄洪区调度运用状况评价指标体系。本文选择典型片对行蓄洪区调度运用状况进行了科学系统地分析评价，找出影响行蓄洪区运行发展的制约因子，为行蓄洪区运行与管理提供科学依据，并针对问题提出几点思考和建议。

一、淮河流域行蓄洪区现状

行蓄洪区是淮河流域防洪体系的重要组成部分，同时也是区内200多万人赖以生存的生产生活基地。流域现有行蓄洪区29处，其中蓄滞洪区12处（蓄洪区4处、滞洪区1处、淮北支流滞洪区2处、沂沭泗河水系滞洪区2处），行洪区17处。淮河行蓄洪区在防御流域性大洪水或特大洪水的关键时刻，发挥了削减洪峰、蓄滞洪水的重要作用，保障了重要防洪地区的安全，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。经过多年的工程建设，淮河流域行蓄洪区目前基本能够满足国家“分得进、蓄得住、退得出”的要求，在一定时期内，行蓄洪区在淮河流域防洪体系中发挥着不可替代的作用，但在调度运用过程中也产生了一些问题。

二、淮河流域行蓄洪区调度运用状况评价

受特殊自然地理条件的影响，行蓄洪区成为整个淮河流域洪涝灾害最为频繁、人地关系最为复杂、经济发展水平最为低下的地区。淮河流域行蓄洪区的运行管理面临着人口、洪水、环境等影响带来的诸多问题，对于行蓄洪区的调度运用状况也缺乏科学的评价方法。

1.淮河流域行蓄洪区调度运用状况评价指标体系构建

根据淮河流域行蓄洪区的特点，从防洪减灾B1、经济生产B2、社会发展B3、生态繁衍B4、运行管理B5五大方面筛选19项指标，构建了行蓄洪区运行管理状况评价指标体系A，如图1。其中：防洪减灾方面的指标包括防洪减灾体系的工程措施、居民居住地安全情况、汛期撤离情况和居民迁建意愿和方式；经济生产方面的指标包括人均收入和来源、家庭主要财产状况、农业生产情况、畜牧养殖业及工业生产情况和投入再生产意愿；社会发展方面包括人口素质、外出务工情况和安居乐业情况；生态繁衍方面的指标包括土地利用情况、土地征用情况和水环境状况；运行管理方面的指标包括现行行蓄洪区管理办法、行蓄洪补偿政策、居民迁建政策执行情况和居民外迁国家补偿政策。

2.淮河流域行蓄洪区调度运用状况评价方法

通过对典型行蓄洪区的系统分析，采用主客观相结合的评价方法，包括基于问卷调查分析研究对象的运行现状。行蓄洪区运行状况的基本资料可通过各级政府公布的各类统计年鉴和有关部门提供的统计资料、基于对典型行蓄洪区现状实地调查两种方式获得。采用问卷访谈和座谈会方式实地调查可保证资料真实客观，再分别通过居民问卷访谈和专家问卷从不同角度反映了当地居民和管理者对行蓄洪区运行的真实感受和诉求。选择典型片对行洪区调度运用状况进行了科学系统地分析评价，从中找出影响行蓄洪区运行发展的制约因子C1～C19，为行蓄洪区运行与管理提供科学依据。

图1 典型行蓄洪区调度运用状况评价指标体系图

3.淮河流域行蓄洪区调度运用状况评价结果

通过对典型行蓄洪区科学系统地分析评价，制约行蓄洪区运行和发展的主要因素是：

一是启动程序复杂，责任落实过程繁琐。行蓄洪区启用前，相关责任落实到各级行政负责人，并且各级行政首长都要进行责任的签字确认。同时，区内人口转移工作量仍然很大，存在一些群众私自返迁现象，加重了人、水、地的矛盾，影响了行蓄洪区功能的发挥。

二是运用后后期安置工作繁重，防疫、防火、饮水、饮食、稳定等都为当地政府工作带来了巨大的负担，加之行蓄洪区所在行政区大部分为经济欠发达地区，这一现象更加明显。

三是区内经济发展滞后，各类矛盾突出。具体表现为区内要求发展经济和行蓄洪区建设要求的矛盾；土地管理制度与区内乡镇基本建设的矛盾；人口不断增长造成的人水争地矛盾；行蓄洪区管理机构不健全，多头管理的矛盾；行蓄洪区内安全设施落后，管理不善，难以满足防洪需要的矛盾；区内抗旱设施缺少，影响正常年景的农业生产的矛盾等。

三、几点建议

针对评价分析提出的制约因素，对流域行蓄洪区的调度及运用提出以下建议：

1.建立健全行蓄洪区管理法规体系和体制机制

建议督促出台相关蓄滞洪区有关管理办法和政策，加强蓄滞洪区区内人口外迁、安全建设、保庄圩内土地利用等方面管理，规范各类经济活动，明确有关各方在安全建设和执行行蓄洪中所承担的义务和责任，加强对行蓄洪区群众的宣传教育。建立政府扶持下的行蓄洪区保险制度并使之与补偿制度结合起来。提高蓄滞洪区建设与管理法规的权威性，使蓄滞洪区管理走上规范化、科学化、法制化的轨道。

2.加快行蓄洪区防洪和安全建设，增加基础设施投入

增加中央和各级地方政府的财政支持力度，抓紧推进《全国蓄滞洪区建设与管理规划》实施，全面加强蓄滞洪区进退洪设施、围堤工程和安全设施建设。同时，增加区内基础设施投入，进一步改善群众的居住和生产生活条件。特别是要加快解决或改善区内公路桥梁等交通设施基础较差、撤退道路的维护不够落实、区内教育医疗等基础设施严重不足、排涝设施的运行费用缺乏保障等突出问题。

3.完善行蓄洪区扶持补偿制度

借鉴国内外经验，采取政府、受益区、蓄滞洪区共同出资的方式建立洪水保险基金，增强蓄滞洪区企业投资和发展信心，推动蓄滞洪区社会经济可持续发展。研究建立蓄滞洪区补偿机制，以财政转移支付等形式对蓄滞洪区进行生态等补偿。适当简化蓄滞洪区运用补偿财产登记和补偿程序，优化定值补偿办法，合理界定补偿范围和标准，进一步完善蓄滞洪区运用补偿政策。

4.着重解决安全饮水等民生问题

淮河流域行蓄洪区经过多年的运行，现状安全，但庄台提水、饮水环境较差，加之生产生活等活动的开展，地下水各类指标也让人堪忧，以新的饮水安全各类标准来看，很难符合要求。行蓄洪区调整既要有利于蓄泄洪水，又能为群众脱贫，改善生存环境创造条件。按照人与自然和谐相处的原则，庄台饮水安全问题，已迫在眉睫，建议尽快列入全国农村饮水安全建设规划并抓紧实施