农村土地承包经营权流转的实证分析*——以山西省文水县为例

陈华丽，袁 佳

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

当前，土地仍是农民主要的生活来源，也是农民生存、发展的根基。党的十一届三中全会以来，农村实行了家庭联产承包责任制，在一定程度和范围内赋予了农民自主支配土地承包经营权，农民的生产积极性显著提高。但随着经济的发展，分散的、以家庭为单位的农业生产模式已经不能适应生产力提高的要求，土地承包经营权的流转势在必行。《农村土地承包法》和《物权法》的出台赋予了农民将土地承包经营权自由流转的权利，党的十八届三中全会进一步确认这一权利。多年来，中央高度重视和保障农民土地承包经营权有序流转，这些法律和政策对土地承包经营权流转提供了制度保障。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)，提出了农村土地所有权、承包权和经营权三权分置，以便更好地实现土地的财产价值。在这样的背景下，探讨我国农村土地承包经营权流转的现状，分析其存在的问题，进而更好地推动我国农村土地流转，保障农民的经济利益具有非常重要的意义。

一、文水县土地承包经营权流转现状

(一)文水县土地承包经营权流转概况

文水县位于山西省中部，是传统的农业县。全县现辖12个乡镇，199个行政村，大约42万人口，总面积约1067平方公里，耕地约60万亩。《农村土地承包法》颁布实施后,文水县土地承包经营权逐渐规范化，同时随着惠农政策的施行和农村经济的逐步发展，文水县的土地流转出现了很大的变化。一是农户流转的意愿由被动转变为主动。以往流转的主体是为了进城打工或者经商而怕土地闲置荒废，从而无偿或者低价流转给本村的亲戚朋友，在这种情况下受让主体被动接受着“天上掉下的馅饼”。而现在有了惠农政策的支持，农户们为了发展农业生产需要大面积及地理位置好的土地，受让主体渐渐地从被动接受转为主动需求。二是以往流转是无偿和低价的，现在则提高了土地的流转价格，土质肥沃和地理优越的土地更是千金难求。三是以往流转期限不明确，时间随意性大，一般由受让主体决定流转期限，而现在转为主动需求后，土地经营权人会自己决定土地流转期限长短。虽然发生了上述较大变化，但由于文水县经济发展依旧落后，农地流转仍然存在许多问题。

(二)文水县土地承包经营权流转的调查分析

为了得到更为详细的调查数据，笔者在文水县做了实地调查，走访了行政村，发放问卷110份，收回有效问卷100份。针对这些问卷，从以下几个方面进行总结。

1.文水县土地承包经营权流转农户的文化程度。从表1看出，初中文化程度的农户占土地流转农户比例的一半以上，可以看出农民文化程度越高，进行土地流转的几率越大。所以，以长远来看，不断提高农民的文化科学知识，可以极大地提高土地流转的比率。

表1 文水县土地承包经营权流转农户的文化程度

2.文水县农户对土地承包经营权流转法律认知度。从表2可以看出，大部分农民受制于文化程度，不了解土地流转相关法律的农户所占比重较高，这就影响了农户在进行土地流转时程序的合法性，土地流转时随意性较大。

表2 文水县农户对土地承包经营权流转法律认知度

3.文水县土地承包经营权流转方式。从图1可以看出，在文水县土地流转中，转包、互换和出租这些传统的流转方式所占比重较大。可见流转的方式较为保守和单一，尤其是一些新型的流转方式如入股流转的比例较低，这不利于土地的规模化发展，不能很好地发挥土地的资源效益。

图1 文水县土地承包经营权流转方式及流转比例

4.文水县土地承包经营权流转纠纷原因及解决方式。从调查问卷可以看出，文水县农户在进行土地流转时随意性大，没有统一的规范化格式，64%的农户在土地流转时通过口头约定，而从未想过订立书面协议，这是导致土地流转发生纠纷的主要原因。这也导致引起纠纷发生时取证困难，降低了处理土地纠纷的效率，不利于农村社会经济的稳步发展。

图2 文水县土地承包经营权流转的纠纷解决途径

从图2可以看出，文水县农户在土地流转中发生纠纷时，超过一半比例的当事人愿意协商解决，采用村委会或乡政府调解的方式解决也相对较多，只有很少人选择采用法律途径。这样的现象说明在农地流转过程中，农民的法律意识比较落后，法律保障机制不健全。

二、农村土地承包经营权流转中显现的问题及成因

从文水县土地流转调查中可以看出，该县的土地流转不多，而且存在不少问题。多数农户依旧对土地流转持保守态度，认为土地是农民的命根。

(一)农户对土地流转法律法规的认知度低

在调查的 100户农户中，由于文化程度的不同，其对有关土地流转法律“了解”的占 13%，“有一些了解”的占 29%。可以看出，农民对目前我国关于农地流转的相关法律法规不关心，这在很大程度上制约了土地流转，也不利于流转的后续发展[1]。

(二)农村土地承包经营权流转的范围较小

在对文水县土地流转的调查中发现，土地流转大多在农户之间进行。80%农户的土地流转只限于在本村农户之间进行，没有流转至一些周边大户或合作社，更别说流转至其他的集体组织，流转的范围很小。其中原因首先因为农业的收益周期长，也由于气候变化导致农业产量不稳定，一些单位不愿对农业投入资金；其次，农民担心承包方不讲诚信，给农户造成损失。

(三)农村土地承包经营权流转方式简单

在文水县调查中发现，农村土地流转的形式主要为转包和互换，这两种流转方式所占比重为72%，流转方式太过单一。而入股所占的比例为3.6%，说明文水县进行土地流转时主体双方为农户，农村合作社和公司作为主体参与流转的比例较少，这样不利于农业规模化发展，也不利于发挥土地价值。同时，土地流转的期限也较短。究其原因，首先是因为国家对农户的优惠措施增多，农户不愿流转自己的承包地；其次大多农户外出务工稳定性较差，随时还要准备回来自己耕种。由于土地承包经营权流转的期限较短，流转土地的受让主体不愿意加大对土地基础设施的进一步建设。部分农户为了追求高产量而滥用化肥，这样又极大地破坏了土地质量，进而不利于农业的可持续发展。农户之间流转的土地面积小而分散，一次性流转的土地面积不大，很难形成示范效应，难以带动农户之间流转的积极性，不利于推动农村经济发展。

(四)农村土地承包经营权流转法律制度不完善

文水县土地流转依旧是自发流转，并没有集体组织大规模的流转，土地流转协议缺乏规范化，在流转的过程中农户自主性大。调查发现，文水县农户在进行流转时订立书面协议所占比重是36%，口头协议所占比重是64%。在土地流转操作上，大多农户进行土地流转只是经过集体经济组织的同意就签订流转协议，该协议却没有得到很多发包方对土地经营权属变更的更改，更不会办理变更登记手续；即使订立了书面形式的流转合同，协议条款往往也不是很完善。农户因为文化程度受限不能全面了解土地流转协议中明确双方权利和义务的重要性，在土地流转的名称、面积、用途、转让的价格不明确时不会及时纠正，而是随意签名盖章，直接导致土地流转后双方法律责任承担不明；流转前不会进行土地确权，没有对实际土地进行确认。这些对今后发生流转纠纷的解决都极为不利。

(五)农村土地承包经营权流转管理相对落后

在文水县土地流转调查中可以看出，土地流转过程中出现纠纷时当事人，采用双方自主协调的方式解决纠纷所占比重为51%，超过一半的比例。采用乡政府调解的方式解决纠纷的比重是30%。从这些数据中可以看出，农户发生纠纷大多数是自己协商解决，这样的解决方式有利有弊。其有利之处是农户之间自愿协商，不会破坏彼此之间的感情，解决的结果双方都容易接受；而不利之处是由于没有法律保障，容易造成农户出尔反尔，为以后土地流转埋下隐患。采用乡政府调解方式解决纠纷比重较低的原因，主要是没有专职工作人员，政府服务意识薄弱，技术操作不熟练，得不到农户的信任。文水县土地流转没有专门的流转中介组织和监督管理机构，即使流转中出现违法违规现象也不会得到合理的解决。农村土地流转服务机制不健全，缺少实际的操作性，直接导致流转范围面积有限，经营规模偏小。

三、完善农村土地承包经营权流转的建议

根据我国当前农村土地承包经营权流转的情况，结合前文对山西省文水县土地承包经营权流转情况的分析，提出以下几个方面的建议。

(一)提高农户对土地承包经营权流转的认识

当前，土地规模化经营成为一种发展趋势，但正如前文所述，农民对土地流转的益处还没有深入认识，对土地流转的相关法律法规了解甚少，制约了土地规模化效益的发挥。因此，要通过多种渠道积极向农户进行宣传，让他们熟悉国家的相关法律法规，认识到土地流转对自身是有利的，提高他们的土地流转意识，这样才能进一步做好土地流转工作。

(二)完善相关法律法规，为实现“三权分置”提供法律保障

如前所述，2016年出台的《意见》对农村土地产权制度进行了新的设计，不仅明确了“入股”作为农地流转的主要方式之一，而且明确提出只有经营权可以出资入股，而不是土地承包权。在“三权分置”背景下，以“去身份化”的土地经营权入股出资，农户仅需以出资额为限承担有限责任，不必担心在清偿公司债务或公司破产清算时面临失地风险，土地的社会保障功能得以维持[2]。

1.重新调整法律法规中关于土地流转的规则。党的十一届三中全会确立了以家庭联产承包责任制为主的农村土地政策，实现了土地集体所有权和农户承包经营权的两权分离，是农村土地产权的第一次重大改革。目前我国法律关于土地流转的规定，都是基于两权分离而设置的。在“三权分置”背景下，目前的《物权法》《农村土地承包法》等法律法规都不能保证二者合法有效地实现这种需求。因此，首先要在《物权法》中明确承包权与经营权各自的物权属性，清晰界定二者的功能，确立二者在法律上的合法地位。其次，由于土地经营权与承包权分离，二者分别具有独立的物权属性，都有流转的需求，必须修改相关法律法规，重新调整其中关于土地流转的规则，与“三权分置”制度相适应，保障土地合法有效流转。

2.扩展土地流转的方式。从文水县的调查中可见，采用转让和入股流转方式所占比重是最少的，原因在于，目前《农村土地承包法》规定流转的受让主体必须是具有农业生产能力的农户。该限定造成了土地流转主体受限，流转机率下降，也使得土地利用率降低。再有，相同集体经济组织中的成员在转让时有优先受让权，不利于其他组织或公司受让该土地。基于此，与“三权分置”土地政策相适应，土地经营权的受让主体由农户变更为具有农业生产能力的自然人和法人，而不是仅仅限定于农户，并且赋予集体组织对转让应享有监督权利，促进土地最大限度自由转让。同时，我国现行法律虽然规定承包方为了发展农业经济，可以自愿将土地承包经营权入股到股份合作社进行农业合作生产，但为了保护农户权益，股份合作社只能取得土地使用权。今后，应当鼓励土地经营权入股农业公司，一方面，公司的合理化经营能使农户摆脱对土地的依赖，增加其收入；另一方面，公司的规模化经营又能实现土地的效益，使其更好地发展农村经济。

3.完善土地确权方面的规定。《物权法》已经确认了土地的物权性，但是由于现行法律对集体经济成员资格的限制，农村土地的债权性质仍很明显[3]。因此，应当保障农户对自己承包土地的处分权，在国家法律允许的范围内通过合法方式流转。落实农村土地承包经营权是解决这些问题最关键的因素，给每个农户完整的农村土地产权，要在土地权属不明的地方，进一步做好对农村土地确权的工作。

(三)健全土地承包经营权流转市场

目前，我国土地承包经营权流转市场已有一些试点，但发展尚不成熟，不能很好地发挥其作用。主要体现在：一是对农村土地的地价缺少合理的评估体系，使得土地的实际价值无法非常客观地体现出来；二是市场运作机制不够完善；三是没有到位的中介机构。这就难以发挥市场调节作用，无法挖掘出农村土地承包经营权拥有的价值，导致流通不顺畅，阻碍土地承包经营权有效的流转。所以，健全农村土地流转市场是非常必要的，只有在透明公开的情况下对土地进行流转，才能使土地流转市场日趋合理化。

(四)完善土地承包经营权流转的相关配套措施

1.建立多元化纠纷解决机制。在文水县土地流转的调查中发现，土地流转出现矛盾时，农户不愿选择诉讼这种解决纠纷的方式，而采用乡政府调解方式解决纠纷所占的比重为30%。一方面调解方式更具有亲民性，也能够降低诉讼的成本费用，使得农户在处理纠纷时不必为担心诉讼费用问题而退步。另一方面土地流转纠纷的大部分原因是双方在进行土地流转时没有订立书面协议，出现问题时双方各执一词，互不妥协。这时采用调解方式处理矛盾省时省力。今后可以考虑在乡镇成立专门的土地流转纠纷调解机构进行这项工作。法院也可以对调解机构进行专业指导，例如开展法律培训、法庭观摩等[4]。应建立便捷的农户申诉渠道,完善农地流转纠纷的调解和仲裁机制，通过多元化的手段彻底解决农地流转纠纷,避免矛盾升级[5]。

2.完善农村社会保障制度。当前我国农村社会保障体系还不健全，对于大部分农民来说，进行土地流转，由此失去土地经营权而加入第二、三产业的发展将面临更大的风险。因此，政府在支持或推进农地流转，保障国家粮食安全的过程中，必须将土地所承载的养老社会保障功能纳入政策考量范围[6]。

一是继续健全农村社会养老保险制度。就文水县来说，年满60周岁以上的老年人可以享受到国家养老补贴。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定从2009年开展新型农村社会养老保险试点。2009年的试点覆盖全国百分之十的县，随着社会的发展不断扩大，在2020年之前会实现对农村适龄居民百分百覆盖。在此基础上应注意建立覆盖全体农村居民的最低生活保障制度。同时，政府要重点考虑老年人、妇女和儿童等弱势群体。二是多渠道扩大农民就业途径。农民视土地为生命之本，因为他们生存主要来源就是务农获得的收入。只有在农村大力引进第二、三产业，农民才会没有后顾之忧，否则他们会一直持有土地承包经营权作为自己的最后保障。所以，应大力鼓励和支持乡镇企业的发展，这样不仅可以使得农村经济水平飞速发展，也可以吸收农村剩余劳动力。

总之，在“三权分置”土地政策指引下，积极推动农户承包经营权合法、有序流转，实现土地规模经营，才能不断提高农业发展水平，确保农民收益。

[参考文献]

[1] 陈立双,姜明英.辽宁省土地承包经营权流转现状与问题分析[J].农业经济,2011(7)：48.

[2] 王怀勇，徐浩.“三权分置”：农村土地产权制度的重大创新[J].中国农村金融,2016(12)：42.

[3] 翟研宁.农村土地承包经营权流转机制研究[D].北京:中国农业科学院,2013:73.

[4] 王全成.农村集体土地承包经营权流转问题实证研究：以安徽省来县为例[D].合肥：安徽大学，2012：27.

[5] 段贞锋. “三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范[J].理论导刊,2017(1)：91.

[6] 姚金海.农地三权分置改革与农民养老社会保障制度优化：基于主体利益耦合的视角[J].社会发展研究,2017(3)：151.