产权治理：破解农村基层困境的一把钥匙

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党的十九大报告提出，要“实施乡村振兴战略”。其中，治理有效既是乡村振兴的内容，又是乡村振兴的保障。近年来，为了实现治理有效，中央出台了很多与基层治理有关的文件与政策，如加强基层党的领导﹑以村民小组和自然村为单元进行村民自治试点﹑明确乡镇的服务职能并提升乡镇服务能力等等。这些政策都是为满足新时期经济社会发展需求，而对基层治理体系和治理结构进行的重大改革创新。但是，基层治理还没有抓住“牛鼻子”，因此导致改革缺乏整体性﹑框架性；改革对破解农村问题针对性不强，精准性不够，有效性不大。中国农村基层治理的“牛鼻子”是产权，中国农村基层治理要实施“产权治理”。

所谓“产权治理”，就是产权变动诱发的治理，以及围绕产权及利益相关者实施的治理。产权治理的内涵包括四个方面：一是产权变动，治理必然变动；二是根据产权体系和结构设计治理体系和结构；三是根据产权主体的需要配置治理资源；四是根据破解产权重大问题的难度提升治理能力。

产权改革的治理特点和趋势

近年来，承包土地的确权颁证和“三权”分置，搞活了土地经营权，各地产权交易市场开始出现；农村集体资产股份权能改革，唤醒了大量沉睡的集体资产，如荒山﹑荒地﹑水塘等；有些地方探索集体建设用地﹑宅基地的改革试点，盘活了大量闲置资产。这些产权改革使农村发生了很多新变化：一是一批新的经营方式和组织形式开始出现，如租赁经营﹑合作经营﹑委托经营﹑股份经营；二是出现了一大批新的经营主体，如现代农业企业﹑家庭农场﹑经营大户﹑合作社﹑股份公司等；三是产权改革涌现一批新的问题，如股权分配﹑抵押贷款﹑资本进村等。一些地方围绕产权改革出现的新的产权结构﹑新的经营方式﹑新的组织方式及新的产权问题在治理方面进行了新的探索。

自治单元的探索。湖北秭归﹑广东清远和蕉岭等地积极探索村民自治的单元，他们根据产权相关﹑利益相连﹑文化相近﹑地域相同等标准，确定了村民小组﹑自然村﹑家族为自治单元，使产权单元与治理单元更加一致和对称，从而确保了村民自治的有效实现。还有些地方以冲﹑湾﹑屯﹑寨等为单元进行自治单元的探索和治理尝试。

治理体系的探索。广东清远还从基层整体性﹑框架性进行了探索，提出了镇统筹﹑片服务﹑村行政﹑组自治的治理体系。主要理由是：统筹有责任要求，服务有规模要求，自治有产权要求，行政有范围要求。这就从纵向明确了各个层级的主体功能，以期实现“功能各异﹑整体互补”。

治理架构的探索。广东蕉岭在村支两委的基础上，根据权力制衡的原则，设置了监委，形成了支委﹑村委﹑监委“三位一体”的治理架构。四川成都温江区根据功能原则设置了党支部﹑村委会﹑股份社﹑社会组织的“多元治理”架构。经济发达地区多在探索政经分开﹑政社分离。这些改革导致治理架构在一定程度上实现了“专业分工﹑多元制衡”。

治理保障的探索。基层治理需要有制度保障，也需要经济保障。在保障治理制度化方面，安徽走在了全国前列，农村集体资产股份权能改革后，市政府提供治理保障，实施“五七九”财政资助办法，小村资助五万元﹑中等规模村资助七万元﹑大村资助九万元。在制度化方面，以人口规模确定治理规模，天长市以乡镇规模配备专业治理人员，按“每五万人一名”的标准，全县共配备11名，各乡镇按“每万人一名”，每乡镇配备4-6人，确保改革事项有人抓﹑有人管。

治理机制的探索。产权改革本身就是一个治理的过程，因此不少地方以产权为核心实施治理。如湖北京山集体股份权能改革在充分考虑历史因素和村民贡献后，进行精细化管理，这体现在“节点配股法”；山东东平纳入年龄因素，实施“年龄配股法”；天长和余江在产权改革后利用土地经营权和集体股权进行抵押贷款。

以产权为核心重构农村基层治理

从各地实践看，为了破解农村基层治理困境，推动乡村有效治理，需要在新时代形成以产权为核心的“产权治理”。

根据产权单元设置治理单元。在产权单元与治理单元不一致的地方，要尽量调整治理单元，以使产权单元与治理单元一致。如果无法调整，也要设置治理代理单元，以使产权单元与代理单元一致。

根据新的产权结构重构纵向治理体系。虽然中央已经发文明确乡镇的服务职能，也鼓励探索以村民小组和自然村为单元的村民自治，但是自治单元下移后的村庄究竟如何定位，需要进一步界定，特别是需要从整体上根据产权结构和新的经济社会发展需要，重新确定乡镇﹑片区﹑村﹑组﹑中心户之间的治理关系。

根据新的利益结构重构横向治理架构。鉴于很多地方已经实施了集体产权改革，农民拥有股权，而且这些股权也可以转让﹑继承﹑赠予﹑抵押﹑入股，因此单一的集体产权出现了多元化现象，同样分配给农户的承包地也可以“三权”分置。产权的多元化﹑分置化要求治理结构做出相应的改革。一是将相应的主体纳入治理结构，赋予治理权和参与权。二是根据经济社会发展的需要，在村支两委基础上设置股份社﹑社会组织﹑政务服务等多元治理主体。特别是在产权改革后的新型农村社区务必加速完善治理结构，提升治理能力。三是在村民小组或自然村可以设置经济社﹑理事会﹑党小组等多元治理主体。四是厘清村支两委﹑股份社与社会组织﹑公共服务组织的治理关系。

根据产权性质建立精细化的产权治理机制。京山﹑东平集体股权设置的经验是，在股权设置时更加精细化，考虑多方面的因素。可以借鉴余江﹑天长的经验完善产权的金融制度。可以借鉴东平吸纳乡贤资本的经验，大力发展集体经济。可以借鉴东平将国家投资资产化﹑产权化﹑股权化的经验，确保国家财政投入可持续增效。还可以借鉴余江宅基地整治的“宅票制”经验。

完善产权治理改革的配套政策和制度保障。天长在集体资产改革后，对村庄给予公共财政的规范化补贴。股权量化后还要配套完善的股权流转制度，分家后股权分配制度，股权人去世的继承制度等。还要考虑妇女的权益保障制度，如女性可否继承的问题，有些地方实行“村内分配，户内解决”，但是“户内解决”主体是谁，用什么方法解决等，很多问题都有待于进一步完善和探索。