解决排污企业外部性的方法探析

杜慧鸣

这几年来，随着经济的快速发展，城市化和工业化加速进行，资源的消耗是之前几个世纪所不能比拟的。加上世界总人口的剧增，大量的能源消耗，污染企业排放的工业有害物质快速增长，加剧对我们生活环境的污染，社会公众承担着越来越多由这些企业造成的负外部性。中国每年空气污染造成的经济损失绝大多数来自中国排污企业的工业污染。可见，排污企业造成的负外部性日益成为中国经济绿色可持续发展的枷锁。我国正处于经济转型的关键时期，企业排污外部性的解决对国家发展至关重要。因此，对于解决企业排污外部性的研究还需进一步深入。

一、上海市排污企业负外部性的经济学成因

上海市环境保护局关于发布2016年-2017年上海市重点排污单位信息公开名录，主动公布出161所重点排污单位的名录，这些单位对外排放污染物主要是对于水资源以及大气资源的消耗，政府相关部门也主要是从这两方面进行检测。上海市排污企业的负外部性产生主要在于污染者过度使用环境这一公共物品，对他人福利产生影响，且社会所承担的成本远大于企业自己所承担的成本。换句话说，市场价格之中并没有反映出排污企业对其他经济主体福利所产生的影响，私人边际净收益大于社会边际净收益，并没有实现资源配置效率最优。单单对上海市而言，噪音污染光污染等排污企业造成的外部性虽然也存在，但由于现有的监管力度与检测技术水平的限制，这方面外部性控制还仅仅处于萌芽阶段。一方面，上海作为一个沿海发达城市，自然资源相比其它地方原本就比较丰厚，但是这些自然资源作为一种公共物品具有很强的负外部性，追求利润最大化的企业最终会使污染物排放量超过环境的自我修复能力；另一方面对排污企业进行监控从而保护自然资源具有很强的正外部性，保护者所获得的收益远小于社会其他公众获得的收益，如果不是对环保活动比较热爱，而仅仅是追求自身的利益，保护者没有充分的激励去提供环境资源应有的保护。所以如果这两点因素综合，如果没有相关制度进行监管，上海市排污企业所造成的负外部性将会越来越严重。

二、上海市排污企业外部性治理的方法

1.上海市的命令控制型政策。进入21世纪之前，排污许可制度还没有开始实行，上海市政府对于排污企业的外部性控制只停留在依靠政府强制力进行控制。这种控制方法的主要特征是：对于政府规定的削减标准或污染限额，经济主体必须毫无保留地严格遵守，否则将受到法律及其他政府强制力的制裁。通过这样的手段，迫使上海市将原先通过负外部性转移给社会其他公众承担的治污费用转化为排污者自身的内部成本，从而将外部性进行内部化。针对排污企业的外部效应，政府采取的命令控制主要有两种方式：一是对企业产生外部性的排放结果进行规制；二是对企业的生产过程进行规划。

2.上海市的排污许可制度。排污许可制度是当前中国学者对控制排污企业外部性讨论最多的一种制度，而上海也是最早试点排污许可制度的省市之一。过去实施过排污许可制度，但和如今新的制度相比，管理很粗放。首先，许可证上未必会标明主要污染物的排放限量；其次，就算排放量超了，也没听说有谁因此受罚。而现在，允许排放的污染物种类、浓度、总量、排放方式和去向、相关环境管理要求等内容统统都被写入主要污染物排放许可证，一目了然，并且要求企业作出承诺，约束力大大增强。

三、上海市将外部性进行内部化的方法分析

1.上海市命令控制型政策的特点。第一，这类政策对社会环境的变化缺乏灵活度，存在政策时滞，即使内在时滞很短。一方面频繁的政策变动不利于整个经济行情的稳定，会对社会安定造成危害。另一方面制定并颁布一项政策从调研到最后运行所存在的不菲费用，使政府不愿也不会频繁变动。以上因素的存在使命令控制型政策不能紧跟时代步伐。第二，命令控制型政策相比其他政策，所需要了解的信息量过大，在实际工作当中难以操作。这类政策要求政府有关部门不仅要控制整个社会污染物的产品总量，而且为每个企业量身定做一套排污指标，这样才能追究各个企业的责任。第三，命令控制型政策很难考虑各个不同企业之间技术的差异以及对于污染物处理边际费用的差异。这类政策设置单一化的标准给一个地区范围内乃至全国范围内的所有企业，不具有针对性，往往不能达到帕累托最优。因此即使国家愿意使用这种具有很强约束作用的政策，但对于绝大多数企业而言他们是比较反对这类政策的实行。

2.上海市排污许可制度的总体优势。无论是对部分企业进行罚款还是进行排污许可证交易，它即有庇古手段的痕迹，也有科斯定理的运用，这类排污许可制度对比于命令控制型方法，都有一个共同的优势即：减少政府对企业负外部性的治理费用，促进环境保护技术的革新。在经排污许可制度的情况下，企业可以更加灵活地根据自身实际的生产经营状况来决定污染物排放的量，更能激起企业进行技术创新获得超额收益的动力。

3.上海市排污许可制度中不同方法的细化探究。①上海市排污许可制度中的庇古手段。庇古手段是将外部效应内部化的最为传统的手段，这种矫正型的税收或收费从私人边际成本着手，对排污企业造成负外部性的产品进行征税，增加企业的私人边际成本并使之提高到社会边际成本相近的水平，以此将外部性进行内部化。从理论上看，庇古手段似乎可以使上海市的资源达到有效配置，使企业造成的负外部性减少，最终达到帕累托最优。但在实际操作中，庇古手段却有着无法回避的缺点。第一，由于信息不对称，权利机构也无法确定企业排污所造成负外部性的多少，而且由于需求的信息量太大，搜集这些信息需要极大的成本，故政府有关部门所制定的排污收费标准十分不合理。第二，排污收费易被企业前转到消费者身上，所谓前转便是纳税人将其所纳税额顺着商品流转方向，通过提价等方式将商品转嫁给购买者或者是最终消费者承担。第三，因为地区性差异，对于区别设置庇古税制问题处于两难境地。②上海市排污许可制度中的科斯手段。相比庇古手段而言，注重明晰产权的科斯手段却有着许多优点。第一，科斯手段通过对污染许可进行交易，无需事先进行确定收费标准，也无需考虑地区差异，市场交易会自动对此类排污收费进行调整。第二，科斯手段更能调动企业的生产积极性，具有更强的激励作用。在庇古手段的情况下，环境的排污许可产权属于国家，不属于单个企业，使用者并不能直接收获自己可享用的排污许可证权益，而只能通过支付货币来表示单个经济体对资源占有的期盼。第三，科斯手段将外部性进行内部化扩展到生产领域，以整个社会价值最大化为起始点来解决企业排污造成的外部性问题。

四、政策建议

以排污许可权交易为代表的科斯手段，是市场调节与政府强制力同时发挥作用的政策体系。政府强制力是科斯手段发挥作用的前提，而市场的自动稳定器功能可以更具灵活性的根据社会环境的变化进行调节，使社会稳态更接近帕累托最优。结合我国的具体国情，若想进一步发挥以排污权交易为代表的科斯手段的优势，应着力从以下几个方面进行改善：

1.进一步完善排污监控体系，鼓励企业间的互相监督。环保部门应不定期检查，对违规企业处于重罚，使刻意违反法规的成本远大于遵守制度的成本；更可完善举报奖励制度，调动每个经济主体的积极性，降低政府部门所需要的人力物力成本。政府有關部门应定期在交易市场上公布各个污染企业上报的污染物排放量、排放的污染物所含的成分以及排污权使用状况，为排污权交易市场提供可依赖的交易数据。

2.降低排污权的交易费用，完善更加方便高效的交易渠道。因此，为了完善产权交易，政府可以建立专门的网络系统，网罗专业人才建立排污权交易中介机构，从而提高交易效率、方便交易渠道查找、促进排污权交易广泛开展。政府部门可免费为产权交易企业提供其他企业指标使用情况，促进产权待售和急需产权的企业进行交易，降低交易成本。

3.细化产权划分，强化产权约束。我国产权制度的改革需要从人民的观念入手，让广大人民群众能够接受将公共产权进行划分，将排污许可当成一种私人财产。这样一个完善的产权制度才是交易市场良好发展的前提，因为私有产权才是最具激励性的产权制度，能够更加高效的促进减排技术的更新。只要拥有这类产权，就会激励产权所有人或使用者积极捍卫自己的权利，既可以将排污企业的负外部性进行内部化，也可以促进环境资源更有效率的运用。

（作者单位：江西财经大学）