供给侧改革背景下新生代农民工终身职业能力开发机制研究

唐羚 郑爱翔 赵建伟

[摘要]提升人力资本进而优化劳动力配置是劳动力要素改革的重要途径，也是我国供给侧结构性改革的重要内容。新生代农民工是我国劳动力要素的重要组成部分。构建新生代农民工终身职业能力开发体系，既是我国经济持续高质量发展的需要，也是产业转型升级的需要。为此，文章从运行机制、保障机制、激励机制三个方面提出了构建新生代农民工终身职业能力体系，并突出“终身”的概念。

[关键词]供给侧改革 终身职业能力开发 新生代农民工

[作者简介]唐羚（1979- ），女，江苏无锡人，无锡职业技术学院管理学院，讲师，硕士；郑爱翔（1979- ），男，江苏东台人，无锡职业技术学院管理学院，副教授，博士；赵建伟（1980- ），男，山东济宁人，无锡职业技术学院管理学院，讲师，硕士。（江苏 无锡 214125）

[基金项目]本文系2017年度国家社科基金项目“新生代农民工市民化进程中职业能力动态演进及支持政策研究”（项目编号：17BGL153）的阶段性研究成果，并得到了2017年江苏高校“青蓝工程”和2016年江苏省第五期“333高层次人才培养工程”项目的资助。

[中图分类号]G725 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）22-0059-07

党中央、国务院向来高度重视农村转移劳动力职业技能培训工作。党的十九大报告特别提出，大规模开展职业技能培训，建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。2018年4月18日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定了推行终身职业技能培训制度的政策措施。会议同时还提出了对新生代農民工重点群体广泛开展终身职业技能培训的重大决定。由此可见，构建新生代农民工终身职业能力开发体系是全面提升劳动者就业能力、解决结构性就业矛盾、提高就业质量的根本举措，是适应经济高质量发展、推动产业升级转型、推进供给侧结构性改革的内在要求，同时对于实施《中国制造2025》、推进制造强国建设具有重要意义。

一、供给侧改革背景下新生代农民工终身职业能力开发的必要性

供给侧结构性改革包括劳动力、土地、资本、创新四大要素。从2015年底开始的供给侧改革，目的在于调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。劳动力要素与经济发展之间的关系，一直是经济学的核心问题。在学术界，许多学者结合供给侧结构性改革，对农民工职业培训提出了相关建议。刘会新针对供给侧结构性改革提出了农民工就业能力的定义，并从“微观、中观和宏观的角度出发，识别出农民工就业能力的14条构成因素，并构建出农民工就业能力提升模型”。①张敏针对供给侧改革下产业结构调整现状，指出了农民工就业与产业结构升级的主要矛盾，并且提出了“国家应通过加强农民工职业培训、完善农民工就业政策制度、强化农民工自身素质、积极推进农民工市民化等系列措施，来配合我国产业结构调整”。②刘义臣等人以“供给侧改革为背景，通过分析我国农村人才的现状和问题，在借鉴美国和日本经验的基础上，提出了培养新职业农民、实行农民兼业化的建议，从而为农业的现代化提供人才保障”。③由此可见，注重终身教育，提高劳动力质量从而提升人力资本是优化劳动力配置的重要途径。构建新生代农民工终身职业能力开发体系，既是我国经济持续高质量发展的需要，也是产业转型升级的需要。

1.经济持续高质量发展的需要。我国经济发展进入新时代，已经从高速增长阶段向高质量发展阶段转变。2008年国际金融危机之后，我国经济出现了较长时间的波动下行。随着供给侧结构性改革的深入推进，经济增速由降转稳，波动幅度显著收窄。到2018年，中国经济增长速度已经连续10个季度稳定在6.7%～6.9%，提升质量和效益逐步成为经济发展的主旋律。经济的高质量发展在经济政策、产业结构和企业经营各个方面都有所体现。中国经济将以中高速合适的增速，以结构合理的产业体系和梯度合理的地区差异，以重视产品和服务的提升以及品牌建设进行持续、合理的发展。经济要实现持续高质量发展，需要有高质量人才作为支撑。推动以“人”为核心的城镇化建设，促进新生代农民工市民化进程，通过构建终身职业能力体系来持续长久地推进新生代农民工终身职业能力的开发，将为我国经济持续高质量发展提供重要的人力资源保障。

2.产业转型升级的需要。产业转型升级就是为了更加有利于社会、经济的发展，产业结构从粗放型向集约型升级，从低附加值向高附加值转变，从高能耗高污染向低能耗低污染发展，集中在新材料技术、信息技术和生物技术等新兴领域为主的高新技术产业迅猛发展。科技部统计数据显示，2015年纳入统计的146家国家高新区共实现营业收入25.37万亿元，“十二五”期间实现年均增长17.4%，净利润1.6万亿元，从业人员增加了4倍多。由此可见，产业转型升级、高新技术产业发展迅速，需要一支高素质、高创新的产业人才队伍作为支撑。但是，我国劳动力市场一直存在高技能人才短缺的结构性矛盾。纵观西方主要发达国家，高技能人才都是产业发展的支柱，例如：日本高级技工占产业工人总数的40%，德国更高达50%，而在中国高级技工仅占5%，全国高级技工缺口近1000万人。农民工是我国劳动力要素的重要组成部分，新生代农民工终身职业能力开发将为未来社会和经济发展提供强有力的人才支撑和人力资源保障。根据国家统计局的相关数据，2017年我国农民工总量达到2.87亿人，比2012年增加2391万人，年均增长达1.8%，5年来参加职业技能培的农民工超过1亿人次。只有通过持续、动态地开发农民工的终身职业能力，通过全方位的保障体系保障其接受培训的权利，通过评价激励体系提高其参与的积极性，才能将巨大的人口红利转变成为人才红利。

二、我国新生代农民工终身职业能力开发现状与问题

1.我国新生代农民工终身职业能力开发现状。职业能力是指人们从事特定职业所需要的多种能力的综合，主要包含三方面内容：一是为了胜任特定职业而需要具备的能力，或称为任职资格；二是就业后体现出的职业素养；三是职业生涯的管理能力。在市民化进程中，为了职业迁移和职业提升，贯穿于新生代农民工终身的，在不同行业和不同工种中所需要的各种专业知识和技能、自我认识和定位、职业规划、适应环境等能力统称为新生代农民工终身职业能力。其特点和内涵如图1所示：

其一，培养现状。我国政府高度重视农村转移劳动力市民化问题，并确定了以“人”为中心的新型城镇化建设。在农村劳动力转移前阶段，主要围绕促进转移就业，对农村新成长劳动力和拟转移到非农产业务工经商的农村劳动者进行技能培训。这种职业能力培养以达到上岗要求或掌握初级以上职业技能、着力提高培训后的就业率为目标，主要通过政府购买服务培训的方式进行。对于符合条件的农民工，按规定给予职业培训补贴、职业技能鉴定补贴和生活费补贴等奖励。人力资源和社会保障部的统计数据显示，截至2017年年底，全国共有各类职业技能机构2万多个，职业技能鉴定机构8000多个，建设国家级高技能人才培训基地584个，技能大师工作室738个。我国每年开展的政府补贴培训近1700万人次，其中对农民工政府补贴性培训超过800万人次。职业技能培训为促进新生代农民工就业创业和培养任职资格做出了重要贡献。

在劳动力实现转移就业后，促进农村转移劳动力的市民化就成为首要及紧迫的任务。此阶段主要围绕职业胜任能力发展，对于与用人单位签订半年以上劳动合同的在岗新生代农民工进行岗位技能培训。职业能力发展阶段的培训由企业依托所属培训机构或者政府认定的教育培训机构组织进行，从企业职工教育经费列支，目标是为了满足技术进步和产业升级对职工技能水平的要求。对于符合条件的，按规定给予企业一定比例的职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。

在后劳动力转移阶段（市民化阶段），新生代农民工在城镇安家落户，职业能力开发要以提升其技能水平和职业技能等级为目标，提高专项業务能力，能规划、管理其职业生涯。在此阶段，人力资源和社会保障部门联合企业、新生代农民工等，对具备中级以上职业技能等级的在岗农民工开展高技能培训。对于符合条件的，按规定给予技师培训补贴。在后劳动力转移阶段，职业转换与职业成长成为新生代农民工面临的主要任务，这也对新生代农民工职业能力提出了更高的要求，意味着只有具备能适应环境变化的终身职业能力，才能满足劳动力转移不同阶段中职业发展的需要。

其二，政策现状。中央政府陆续制定和颁布了多项有关农民工职业能力提升的政策，并在全国开展了大规模的职业技能培训与实践活动，取得了显著效果。这些政策主要集中在就业培训、财政保障、激励机制、职业教育和职业技能提升等方面，如《2003—2010年全国农民工培训规划的通知》（国办发〔2003〕79号）、《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）、《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国发〔2010〕11号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）。这些政策表明，从中央到各级政府一直鼓励、支持与强化农民工参与职业教育，但也反映出现行的农村转移劳动力职业技能培训政策实施体系仍然以就业技能培训、财政保障为主体，缺乏针对供给侧改革相关产业的配套政策，缺乏针对新生代农民工终身职业教育政策，导致现行新生代农民工职业技能培训政策的实施效果与现阶段经济社会发展之间存在差距。

2.我国新生代农民工的终身职业能力开发存在的问题。目前我国新生代农民工职业能力开发与培训主要围绕就业展开，提升了农民转移劳动力的就业能力，对促进农村剩余劳动力的转移和市民化进程具有积极意义。但是，随着市民化进程和我国供给侧结构性改革的不断推进，现有农民工职业能力开发与培训的缺陷也逐渐显现。现有的农民工职业能力开发与培训在培训层次上主要针对就业展开，不能适应我国经济高质量发展和产业升级转型的需要。具体而言，目前我国新生代农民工职业能力开发与培训存在三方面问题：（1）运行机制不够完善。中央政府和各地地方政府非常重视提升新生代农民工技能水平，如辽宁省完善职业培训补贴制度，充分保障培训机构和学员的权益，有效规避补贴资金风险；河北省开展百万燕赵工匠培养，以提升技能劳动者职业能力为核心，开展精准和高端职业培训等。但是，由于终身职业能力开发体系涉及政府、企业、高校和社会等多方面因素，经济高质量发展和产业升级转型给劳动力供给提出了更高要求，现阶段的劳动力培训覆盖面、针对性还未能满足持续不断地提供高素质技能人才的需求。从根源上看，这与社会化培训机制尚不完善有一定联系。企业由于缺少政策激励和法律保障，未能按照需求开展员工职业技能培训。另外，许多教育主体如民办职业院校、社区教育组织等目前还未纳入终身职业能力开发体系的培训主体。（2）保障机制不够全面。接受教育是公民的基本权利，任何权利只有通过具有强制性的法律形式才能确立。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》的有关条款已不能适应现代社会经济发展的需要，法律中有关终身教育的内容也很少。经费投入是新生代农民工职业能力提升的重要保障。2006—2013年，全国职业教育经费总投入由1141亿元增加到3450亿元，年均增长17.1%，财政性职业教育经费从525亿元增加到2543亿元，年均增长25.3%，占职业教育总投入的比例从46%提高到74%。政府和有关方面加大了投入，但仍不能满足加快发展职业技术教育的需求。究其原因，主要是资金分配在各个部门，各自为政，导致培训难以形成合力，农民工职业教育培训的覆盖面不广泛。（3）激励机制不够有效。近年来，各级地方政府对农民工职业能力提升的宣传力度很大，取得了一定的成效，但在农民工培训激励政策上还不到位，导致农民工参与的积极性不高，缺乏对于新生代农民工的终身职业能力培训的有效激励。政府补贴性培训多为初级技能培训，有的培训内容与企业、农民工职业成长需求脱节。此外，现有的职业技能培训体系缺乏对于企业的有效激励。一是与培训市场的发展水平有关。国内企业的培训体系状况与企业面临的发展需求不符，培训只注重形式，实践效果差。培训的内容缺乏很强的实用性和针对性。二是与企业的认识有关。有关部门未能像缴纳“五险一金”一样，强制将职工技能培训纳入检查监管体系。

三、供给侧背景下新生代农民工终身职业能力开发体系设计

1.新生代农民工终身职业能力开发体系总体设计。新生代农民工职业能力和职业素质的提升，与农民工自身的成长成才以及市民化进程密切相关。考虑到新生代农民工市民化进程的长期性，推动建立新生代农民工终身职业能力开发体系是提高社会整体就业质量、解决结构性就业矛盾的一个根本举措，同时也是培育经济发展新动能、适应经济高质量发展的必然要求。终身职业能力开发体系是针对市民化和经济发展新动能的机制，以提升劳动者终身职业能力和职业素质为目标，具有长期性、持续性和系统性的开发特点。具体而言，供给侧结构性改革背景下新生代农民工终身职业能力开发体系构建应在开发对象、开发过程和开发内容的设计上体现“终身”的特色，设计思路如图2所示。

开发目标：为了给我国经济持续高质量发展和产业转型升级以及《中国制造2025》提供高素质技能人才，实现提升人力资本而优化劳动力配置，夯实劳动力供给基础。

开发对象：覆盖全体农民工，包括转移前劳动力、转移后劳动力以及市民化阶段劳动力。以前的职业技能培训主要针对转移前劳动力以及在岗劳动力，以职业技能培训促进其就业，以岗位技能培训促进其发展，而忽视了随着供给侧结构性改革和市民化进程推进，经济高质量发展需要大量高素质高技能人才。因此，应该将市民化阶段劳动力作为主体纳入终身职业能力开发体系，发挥企业主体作用，强调在职农民工向高技能人才培训。

开发内容：适应经济高质量发展和市民化需求。以促进农村劳动力转移为目标的职业技能培训和岗位技能培训在职业培训供给的质量上属于中低端，不能满足人力资源市场的需求以及产业的升级转型、知识更新以及技术进步的要求。同时，职业技能培训供给数量也不够，培训的覆盖面和培训供给不够，与市民化进程有差距。因此，设计适应经济高质量发展和市民化需要的，聚焦于新生代农民工职业成长、职业转换的职业能力开发与培训是终身职业能力体系开发的重点内容。

开发过程：贯穿农民工职业生涯各阶段。新生代农民工市民化进程按照其在职业生涯各个阶段可以分为职业导入、职业适应和职业成长阶段。职业导入阶段是农村劳动力在转移前，围绕着促进就业进行的职业技能培训。各地地方政府和中央政府颁布的各类政策和法规，以及开展的各类职业技能教育与培训，主要针对职业导入阶段。职业适应是农村劳动力在转移后，围绕着岗位技能培训进行。随着新生代农民工职业迁移目标的逐步实现，市民化成长目标逐步清晰，职业成为农民工发展中新的职业方向。贯穿于农民工生涯各阶段的终身职业能力开发体系将实现其职业成长和职业转换的目标。

2.新生代农民工终身职业能力开发体系运行说明。第一，运行机制。新生代农民工终身职业能力开发的社会化发展机制就是要建立政府主导，以企业为主体，多元参与的协同机制。政府、企业、职业院校、各类培训机构以及社区都要全面纳入这一开发体系，形成如64页图3所示的钻石模型多主体协同机制。以往的农民工职业技能培训以企业和职业院校为主，政府提供的政策保障和投入的资金主要流向企业和学校，确保农村转移劳动力就业。随着市民化进程的推进，构建新生代农民工终身职业能力开发体系就是将社区和民办培训机构也纳入运行机制，重视农民工就业后职业成长和综合素质的养成，体现出“终身”特色。

其中，政府是新生代农民工终身职业能力开发体系的主导者和政策制定者。在未来的新生代农民工终身职业能力开发体系网络构建过程中，政府一方面要根据农民工不断变化的职业成长需求去开发职业能力提升培训教育体系；另一方面需要联合企业、高职院校、社区等职教主体共同对农村转移劳动力进行职业能力开发训练，并贯穿于整个市民化进程中。要充分发挥企业在终身职业能力开发中的主体作用，开展大规模终身职业能力培訓。企业肩负着岗前和在岗的职业能力培训责任。充分考虑到企业发展以及农民工成长与职业能力培训之间的关联性，企业开发培训体系具有很强的实用性和针对性。高等职业院校担负着技能培训和学历教育双重职责。职业院校有着优质的教育资源和丰富的高技能技术应用人才培养经验，能够胜任新生代农民工在市民化进程中职业成长需要。职业院校既可以承担职业技能和高级技能人才的培训，又可以借鉴德国“双元制”、澳大利亚TAFE教育等优点，开展学历教育与职业培训相结合的教育体制，提升新生代农民工的学历和技能水平。此外，不能忽视社区在终身职业能力开发中的作用，应该提高社区在日常化教育、终身化教育方面的作用，提高其与新生代农民工的职业黏合度。职业能力开发体系除了劳动者的劳动技能以外，还包括职业素养和个人综合素质。要大力发挥社区图书馆、博物馆的利用效率，开展形式多样、丰富多彩的社区教育活动，吸引新生代农民工在开放、平等的社区教育框架下提升自身素质，融入城市生活。

第二，保障机制。新生代农民工终身职业能力开发的保障机制包括法律保障和财政保障。《中华人民共和国宪法》第四十二条规定国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。《中华人民共和国劳动法》第三条规定劳动者享受接受职业技能培训的权利；第六十六条规定国家通过各种途径，采用各种措施，发展职业培训事业。由此可见，职业技能培训既是宪法赋予农民工的基本权利，也是政府必须履行的工作职责。各地政府也认真贯彻落实中央政府的要求，大力实施农民工职业技能提升计划，相继出台了一系列政策和法规。但是，这些政策、法规绝大多数都是针对农民工职业导入阶段，缺乏对农民工职业成长、职业转换等阶段所需要职业能力提升的有关政策。在新型城镇化建设进程中，只有依靠法律才能充分保障农民工接受终身教育的基本权利，促进教育公平。因此，政府应该颁布新的有关农民工终身职业能力教育的法律，明确政府在新生代农民工终身职业能力提升体系中占据的主导地位，并出台一系列保障政策，提供法律支持，推动终身教育发展。除了法律以外，还需要中央政府和各级地方政府及时总结农民工终身职业能力提升体系中各种政策的实施经验，并针对市民化进程中农民工在职业成长和职业转换过程中的问题颁布更加详细、操作性更强的政策法规，保障新生代农民工终身职业能力提升体系的建立和有效运转。

在财政保障方面，由于终身职业能力开发体系是面向全体农民工的，体系庞大、覆盖面广，需要大量的人力、物力、财力支持，因此，健全政府财政保障机制必不可少。发展终身职业能力教育，除了依靠占主导地位的政府的财政拨款外，还应进一步拓宽资金筹集渠道，建立政府、企业和个人三方共同承担的经费筹措机制。首先，在政府层面，政府对农民工终身职业能力培训的财政投入还远远不够，要增加中央对终身职业教育的经费投入，设立终身职业技能提升专项发展基金，重点发展《中国制造2025》所提出的制造业创新中心建设工程、智能制造工程、工业强基工程、绿色制造工程、高端装备创新工程急需的高技能人才，保障我国供给侧结构性改革的有序推进。其次，在企业层面，目前很多中小企业未能完全遵守政府规定的计提标准，一些大规模企业对于提高在职职工职业技能素质上的投入积极性也不高。政府可以借鉴目前企业替员工缴纳“五险一金”的做法，将企业包含农民工在内的在职员工职业能力提升培训经费以法律法规形式固定下来，由有关部门进行有效监管。最后，在农民工层面，加大新闻媒体对于终身学习和职业技能培训的宣传，从思想层面提高农民工对终身职业的认识，鼓励广大新生代农民工通过提升技能，获得职业资格证书或者职业等级证书。另外，政府要减轻农民工参加职业能力提升培训的经济负担，鼓励教育培训机构减免农民工的培训学费，并且同时推进政府购买培训成果和提高受培训后技术工人的待遇。

第三，激励机制。企业是终身职业能力开发主体，要加大对企业在终身职业能力开发教育投入方面的支持。政府应制定相应的激励政策，完善利益补偿机制，如税收减免政策、专项财政补贴、贴息贷款等方式，调动企业参与新生代农民工终身职业能力体系开发的积极性。可以借鉴上海市的做法，将失业保险基金用于参加失业保险职工的技能提升培训，教育附加费用于职工技能培训，实施效果都非常好。

对于终身职业能力开发对象——新生代农民工的激励措施，首先，要提高新生代农民工对于终身学习的思想认识。可以通过电视、报纸、网络、手机移动端等方式，广泛宣传新生代农民工终身教育与学习的成才典型，以及通过参加技能培训成才获得奖励的先进事迹，从内心激发新生代农民工提升技能获得职业发展的学习积极性。其次，要继续落实好政府购买培训成果的政策，减轻农民工参加职业技能培训的经济负担。可以借鉴英国“训练信用卡”的做法，为新生代农民工发放培训券，农民工可以使用培训券购买各种技能培训。最后，可以借鉴英国“终身学习账户”和日本“终身学习护照”的做法，在新生代农民工群体中推行“学分银行”的培训制度，通过学分累计与兑换等一系列激励政策，调动农民工参与终身职业能力提升的动力和积极性。

[注释]

①刘会新，张立富.供给侧结构性改革视角下我国农民工就业能力提升机制[J].改革与战略，2017（9）：44.

②张敏.供给侧改革下农民工就业促进产业结构升级研究[J].理论探讨，2016（6）：101.

③刘义臣，史冉，孙文博.供给侧改革背景下农村人才的管理创新研究[J].经济问题，2016（8）：98.

[参考文献]

[1]郑爱翔.新型城镇化进程中农村转移劳动力职业教育研究[M].厦门：厦门大学出版社，2017.

[2]马建富.新型城镇化进程中农民工人力资本提升的职业教育培訓路径[J].教育发展研究，2014（9）.