财政扶贫资金的绩效提升研究

杨子琦 李晓晓

（河北金融学院研究生部，河北 保定 071000）

一、财政扶贫资金的绩效的概念

首先解释一下财政扶贫资金，即政府为了帮助贫困人口脱离贫困而投入的专项资金，这种资金是由国家直接调配的为了实现服务社会的公共支出，它具有极强的政策导向性并且属于无偿分配。绩效就是成绩和效果，具体是指从事一项工作付出的资金，劳动力，时间成本等与最后收获的情况。财政扶贫资金的绩效即政府在扶助贫困人口脱贫的过程中所付出的资金与脱贫结果的对照。简而言之，就是扶贫的投入产出比，为了深入了解这项投入产出，我们就需要分析资金的绩效，使得投入的每一笔财政扶贫都符合资源的优化配置，使得资金的边际效率最大化，最终实现全面小康达到社会福利最大化的目标。

此外，对财政扶贫资金的绩效研究是从普通民众到中央政府各个阶层的共同心声。老百姓的安全感首先来源于物质资料的富足，如果环境艰苦、条件艰难、难以生计，人民势必无法感受飞速发展的中国所带来的安全感更不要提及幸福感。而对财政资金的绩效研究是扶贫资金由“粗糙化”到“精细化”的深刻转型，这对改善贫困区域的经济状况、提升贫困人民的安全感和幸福感具有积极作用；民众的心声更是政府的心声，自党的十八大以来，中央政府在面对脱贫攻坚的新形势和高效利用财政资金的新要求时，不断深入研究提升财政扶贫资金的绩效即从“投入多少钱”到“花得好不好”关注点的转移。习总书记曾不止一次强调：扶贫资金要用活用好，用在关键，用出效益。

二、财政扶贫资金的现状

（一）扶贫资金的投入状况

中国政府通过财政资金扶助贫困人口的历史事项可以追溯到20世纪80年代。在这漫长的37年中，国家财政扶贫资金累计金额约为1600亿元，国家政府财政投入在历年的扶贫资金比例高达95%，财政扶贫资金可以分为五个阶段，1980年-1984（第一阶段）年为小部分扶贫资金起步阶段，该阶段的财政扶贫资金以每年30%的增速增长，累计金额约为30亿元；1985年-1993年（第二阶段）为大规模扶贫资金起步阶段，该阶段的财政扶贫资金以每年16.91%的增速增长，累计金额超过200亿元；1994-2000年（第三阶段）为扶贫资金攻坚实施阶段，该阶段的财政扶贫资金以每年20%的增速增长，累计金额531.81亿元；2001-2010年（第四阶段）为扶贫资金开发纲要实施阶段，该阶段的财政扶贫资金以每年超过9%的增速增长，累计金额1440.34亿元；2011-2020年（第五阶段）为扶贫资金开发纲要攻坚阶段，2011-2017年该阶段的财政扶贫资金以每年7%的增速增长，累计金额超过2800亿元。显而易见，政府非常重视脱贫扶贫工作，从1980年-2017年政府的财政扶贫资金一直是财政资金的重要开支，扶贫资金的增速乐观且投入量巨大。

（二）扶贫资金的使用结果

中央财政自1980年设立第一笔专项扶贫资金。自1980年到2004年，中央和地方财政扶贫资金在逐年增加，全国扶贫投入累计达到384亿元。1978年到2004年这20多年间，我国农村贫困人口2.5亿减少到了2610万，扶贫工作取得了非常大的成就。进入新世纪后，虽然我国在财政扶贫方面依然逐年增加资金的投入量，但是消除贫困的速度反而放慢。20世纪八十、九十年代，我国贫困人口每年减少1150万人。进入21世纪以后，解决贫困人口问题的难度显著增加。2000年到2016年，我国现行标准下的农村贫困人口年均减少691万人。新世纪之后，农村贫困发生率的下降比例明显低于新世纪之前的下降比例。再者，在中国经济由第一第二产业向第三产业转型的快速发展时期，穷人的收入却不能保持与国内经济同步增长的10%，与之相反的是，中国的贫富差距却在逐年拉大。

根据调查，政府扶贫资金的投入量与日俱增，而贫困人口脱贫速度却由高速转入低俗，自2012至今每年脱贫人口的数量降低，而且贫困人口收入的增长速度呈现递减的趋势。

三、财政扶贫资金中的问题

（一）扶贫资金下拨中的问题-审批程序复杂

地方向中央政府申请扶贫资金援助，汇报项目要自上而下从中央，省，市，县经过层层审批最终达到申请人所在地区，中间的审批环节复杂，申报时间冗长，行政费用支出高。

此外，申报批复项目要求严格，且具体项目的负责部门不同，多方往往会各谋其利使得自身权益最大化，而不是整体权益最优化。这样很容易造成扶贫资金的截留，使得资金从分散到聚集的时间成本升高，难以统一安排运用，集中人力物力财力解决扶贫工作的时机被耽误，最后导致资金的使用效率低下。

（二）资金使用中的问题-管理不到位

在政府扶贫资金运行的过程中个别官员凸显出了明显的形式主义作风。工作中存在着官僚主义、形式主义等问题，出现了弄虚作假、数字脱贫、虚假脱贫等不良现象；再者，尤其是对那些公共服务缺口较大的贫困地区来说，资金需求庞大，而地方的财政扶贫资金不精准不到位的问题加剧了贫困人口的外生动力不足；此外，对贫困的界定标准多样化，比如前期为贫困户但是后期脱贫是否仍然按照前期贫困户的标准申报，以及贫困关系户等问题的存在都导致资金导致资金的使用效率低下。

（三）资金反馈中的问题-缺乏监督机制

由于扶贫资金涉及到地方财政、农业、教育、医疗、住房、水利、道路等诸多单位和部门，没有一个专门的统一机构进行管理监督。有的部门拥有调配资金的权利却不履行扶贫的责任，使得权力义务不对等；再者，地方政府扶贫工作还是以资金支持为主，至于提高贫困人口生存技能等方面工作涉及较少，并没有达到“授之于鱼不如授之于渔”的理想状态；最后还有一些政府官员为了自身业绩及以后的仕途升达，目光短浅地只做表面风光的短期“豆腐渣工程”并没有把扶贫资金真正落实到贫困地区的基础建设工作。

四、提升财政扶贫资金绩效的建议

（一）资金集中调配-建立统筹规划

首先建立扶贫开发统一部门负责从申请、审批、实施、评估的全过程，简化审批的复杂度，避免因多方参与致使扶贫资金难以集中。其次，减少中央、省、市、县这四级行政报批顺序的中间环节，即从中央直接到县的“委托-代理”模式，规范扶贫合作的契约关系，杜绝“关系户”等现象存在，降低行政管理成本和时间成本，提高资金市场配置和整合效率；坚持目标导向，目的为着力推动资金工作落实。坚持问题导向，着力于解决资金审批难等问题。

（二）资金科学管理-建立绩效评估体系

建立绩效评估体系，把聚焦精准作为绩效评价的基本原则，加入“精准使用情况”、“扶贫人口减少”等新指标，重点考核脱贫成效，督促各地资金安排瞄准建档立卡贫困户、项目实施与脱贫成效紧密挂钩。接着完善奖惩机制，在考核中加入资金绩效评价指标，对脱贫实施效果好的示范部门和区域加大资金奖励力度，对考核不合格的部门和区域进行处罚和扣分；从资金的“粗放”向“精准”转型，针对扶贫资金支出进度较慢的地方应提高“资金拨付进度”和“资金结转结余率”指标的权重；强化各地资金管理落实，加强对信息公开和监督检查执行的考核。

（三）资金严格监督-建立问责机制

建立资金的监督问责机制。中央负起落实脱贫攻坚的责任，要制定重大扶贫政策举措，各地、各部门要积极响应中央部署政策，负责本地区脱贫攻坚工作并制定具体脱贫攻坚的实施办法。市县要把资金真正落到贫困户的户头上，领导班子以具体任务建立负责人追究制度，党内实行民主监督并对脱贫目标任务完成等工作进行督促指导和监督检查；审计、财政等部门和媒体、社会等监督力量的全方位合作，综合运用各方面监督结果，加强对各地工作指导。加强政府扶贫公务网上服务，为群众反映问题提供畅通的渠道，接受全社会监督。总之动员社会各界合力攻坚，促进各类资源要素优化配置。总之，发挥社会主义集中力量办大事的优越性早日实现全面小康的社会目标。