上海碳排放权交易试点政策体系和管理模式分析

张敏思 王颖

摘 要：上海碳排放权交易试点作为全国7个碳排放交易试点之一，目前运行已进入第二阶段，其在制度设计、系统建设、市场管理等方面具有较为鲜明的特点，并取得了良好成效。我国的全国碳排放交易体系已于2017年12月正式启动，上海碳排放权交易试点的一些好的经验做法可供全国碳排放权交易市场建设所参考。

关键词：上海 碳排放权交易 政策 管理

上海碳排放权交易试点作为全国7个碳排放交易试点之一，自2013年11月26日启动以来，已完成四个履约周期。2016年，根据上海市碳排放交易管理工作的总体部署和工作安排，上海碳排放权交易试点进入第二阶段（2016-2018年），覆盖范围进一步扩大，配额分配方法更为细化，抵消履约规则逐步收紧，第一阶段配额的结转规则也随之明确。2016年，上海碳市场配额成交12036万吨，相比前三年有大幅增长；2017年上海碳市场配额成交9964万吨。自开市至2017年底，上海碳市场配额累计成交26938万吨，累计成交额43亿元，分别在7个碳排放权交易试点中居第四和第五位。2017年7月，上海368家试点控排单位均完成了2016年度配额清缴。上海碳排放权交易试点在制度设计、系统建设、市场管理等方面具有较为鲜明的特点，并积极进行探索和创新，其经验为全国碳排放权交易市场建设提供了重要参考。

碳交易是以较低成本进行温室气体减排的一种市场机制，由于碳排放权属性和政策因素不同于传统的大宗商品市场，碳市场定位和管理模式具有一定的特殊性。7个碳排放权交易试点在进行顶层设计时，对各自的碳市场定位的考虑有所不同，有试点将碳市场作为进行温室气体减排的政策工具，有试点侧重于碳价格发现和市场流动性的提高。上海碳排放权交易试点在初期进行顶层设计时，注重发挥市场机制的作用进行温室气体减排，并以此为基础制定相关政策和确定管理模式，形成了较为完善的市场管理体系。本文从政策体系、管理框架、市场监管和保障措施等几方面对上海碳排放权交易试点的管理模式进行分析，并与其它碳排放权交易试点进行对比，总结上海碳排放权交易试点管理模式的特点，为全国碳排放权交易市场管理模式的建立提出相关建议。

一、政策体系建设

上海碳排放权交易试点在筹备和建设过程中注重制度先行，为之后相关工作的开展提供依据。上海市政府在2012年7月出台了关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见，确定了开展碳排放交易试点工作的指导思想、原则目标和安排、工作任务和进度、保障措施等。同年上海市发改委还发布了《上海市温室气体排放核算与报告指南（试行）》和分行业指南。在开市之前，上海市以政府令的形式出台了《上海市碳排放管理试行办法》，对碳交易体系各个要素和法律责任作出了明确规定，并出台了配额分配和管理方案、配额登记管理暂行规定、交易规则等相关文件，开市后又出台了核查工作规则、核查机构管理暂行办法等文件，形成了“政府规章+规范性文件+配套文件”的较为完善的政策体系。

上海碳排放权交易试点注重保持政策连续性，为市场参与方提供明确的政策预期。上海碳排放权交易试点确定了控排单位2013-2015三年的配额并一次性发放，MRV制度、交易规则、遵约制度等规则在三年中未发生显著变化，基本保持了政策连续性，为市场参与方评估市场态势及参与交易提供了政策保障。2015年起，上海市发改委组织对上海碳排放权交易试点第二阶段相关政策进行研究。2015年底至2016年初，由于上海碳排放权交易试点出现个别抛售现象导致配额价格大幅下跌，上海市发改委及时出台了相关政策与规则，于2016年5月发布了关于本市碳排放交易试点阶段碳排放配额结转有关事项的通知，明确了上海碳排放权交易试点第二阶段政策预期，有效地保障了市场的平稳运行。

对比其它试点，上海、北京和深圳碳排放权交易试点基本采用了“1+1+N”的政策体系，北京和深圳分别出台了地方立法，上海则采用“政府规章+规范性文件”的形式。尽管上海的政府规章与地方立法相比法律约束力和处罚力度有限，但总体来看，上海碳排放权交易试点的政策体系相对完善，实施效果较好，有效支撑了上海试点碳市场的运行。

二、管理框架建设

上海碳排放权交易试点建立了各司其职、分工合作的管理框架。上海市成立了碳排放交易试点工作领导小组，负责试点工作的总体指导和协调，由分管市领导任组长，市发改委和相关部门负责人为成员。上海碳排放权交易试点充分利用本市相关支撑机构力量，形成了分工合作的碳市场管理框架。试点工作领导小组办公室具体负责试点推进落实，由上海市發改委环资处牵头，抽调了上海市信息中心、上海市节能减排中心、上海环境能源交易所等单位人员，并建立了相应的工作机制。上海市信息中心负责试点的日常管理，包括配额分配、排放数据报告及核查、注册登记系统管理等；上海环境能源交易所负责运行维护交易系统；上海市节能减排中心提供相关行业的专业服务；上海市节能监察中心作为执法机构，对上海碳排放权交易试点的相关违规行为进行处罚。

图1 上海碳排放权交易试点管理框架

上海碳排放权交易试点注重将管理责任落实到人，实现了对控排单位的精细化管理。试点工作领导小组办公室根据行业和碳交易体系要素将人员分成若干小组，责任落实到人，每人负责1-3个行业的几十家控排单位，就排放数据报送、配额分配、系统开户、清缴履约等一系列事项与控排单位沟通并提供指导，这种全流程负责制有利于管理人员深入了解控排单位实际情况并提供有针对性的指导，从而实现对控排单位的精细化管理。领导小组办公室在政策制定过程中及时召开沟通协调会，征求相关行业控排单位的意见，根据反馈对政策进行调整完善，如配额分配过程中会多轮征求控排单位意见。上海碳排放权交易试点自筹备初期到实施至今，保持了一支相对稳定的管理队伍，人员基本未发生重大变化，有效保障了上海碳排放权交易试点政策制定和实施的延续性。

在7个碳排放权交易试点中，上海和深圳试点成立了试点工作办公室，抽调相关支撑机构人员负责试点实施的日常管理工作。其它试点则采取“地方发改委+支撑机构”的形式进行管理。上海碳排放权交易试点各方权责明晰、协调配合，形成了较为稳定的管理队伍和高效的工作机制，对政策实施和市场管理发挥了十分重要的作用。

三、市场监管方式

上海碳排放权交易试点尽可能减少政府干预，充分发挥市场机制作用。上海碳排放权交易试点是唯一的一次发放控排单位三年配额的试点地区，并且未出台针对配额过量、价格下跌等的回购或其他调节机制。即使进行配额有偿发放，发放价格也高于市场价格。上海碳市场开市价格通过征询控排单位交易意愿确定，即使之后由于个别控排单位抛售等原因导致配额价格大幅下跌，主管部门在短时间内也未加以干预，而是之后发布相关结转规则，在政策预期明确的情况下尽可能发挥市场的价格发现作用。

上海碳排放权交易试点严格市场准入，控制市场风险。上海碳排放权交易试点在开市初期只允许控排单位参与交易，之后于2014年9月起允许投资机构入市参与交易，未对个人开放市场。尽管上海作为全国金融中心，拥有较为成熟完善的市场环境，但碳市场不同于传统市场且处在建设初期，个人投资者风险耐受性差、风险承受能力较低，因而上海碳排放权交易试点开放了投资机构交易未开放个人交易，在保持一定市场活跃度的同时适度控制市场运行风险。上海碳排放权交易试点严格核查机构准入，每年至少组织两次针对核查机构的培训，对新进核查人员进行考试，通过后进行备案方可上岗。上海市发改委每年组织开展对核查结果的复查和审定。

在7个碳排放权交易试点中，多数试点出台了风险控制制度，设定了配额涨跌幅、最大持有量等限制，以控制市场风险，部分试点如北京出台了公开市场操作管理办法，允许一定情况下主管部门进行配额回购。总体来看，上海和北京等试点市场政府干预相对较少，市场运行整體相对平稳。上海是7试点中唯一未对个人开放市场的试点，反映出上海对碳市场作用定位和控制市场风险的审慎考虑。

四、保障措施

上海碳排放权交易试点将碳交易遵约和其它相关政策挂钩，加强对控排单位的约束。上海碳排放权交易试点未出台地方性法规导致政策约束力不足，上海市发改委在加强市场管理的同时，通过将碳交易履约和节能减排补贴、预算内投资项目、项目融资等政策挂钩，并将违约行为纳入信用平台等方式，多管齐下，充分发挥政策的协同作用加强对控排单位的管理，有效弥补了碳交易相关政策约束力不足的问题，取得了良好效果。上海碳排放权交易试点控排单位履约率在开市以来的几个履约年度中均为100%，在7个碳排放权交易试点中高居首位。

上海碳排放权交易试点通过多种方式提高市场参与方能力和水平。上海碳排放权交易试点通过组织针对控排单位不同层面人员的多轮次、系统性培训，努力提高控排单位排放测量和报告的能力，以及参与碳交易、进行碳资产管理的意识水平。上海碳排放权交易试点先后进行了5000多人次培训，通过与部分重点控排单位多次沟通，加大政策宣传力度，督促其按时履约。已有相当一部分控排单位能够主动提交排放报告、积极参与交易并按时完成履约。

在7个碳排放权交易试点中，上海和北京在加强政策约束力、发挥政策协同作用加强试点市场管理方面力度较大，北京以媒体曝光、由执法机构进行现场执法等方式对违约控排单位进行处罚，上海由于履约率为100%，因此执法机构并未进行执法处罚。各试点针对市场参与方均组织了大量的能力建设活动，北京、上海、广东、深圳等试点的能力建设活动较为深入，切实提高了相关参与方的能力和意识水平，取得了良好效果。

五、面临挑战

上海碳排放权交易试点在取得积极进展的同时，也存在一些困难和挑战。一是由于上海产业结构和覆盖范围原因，相当一部分配额集中在少数控排单位。这种情况一方面容易导致市场流动性和活跃度较低，另一方面容易导致市场出现较大幅度波动，从而对主管部门进行市场管理提出了较高要求。二是管理成本较高。对控排单位实现精细化管理是上海碳排放权交易试点管理的特色和亮点之一，同时上海碳排放权交易试点覆盖的排放量占全市排放量占比已超过60%，这意味着较高的管理成本。在“政策制定+日常管理+市场监督”的模式下，上海碳排放权交易试点在日常管理、第三方核查、能力建设等工作投入了大量的人力物力，对主管部门带来了一定挑战。

六、相关建议

我国的全国碳排放交易体系已于2017年12月19日正式启动。作为已运行四年的试点，上海碳排放权交易试点在管理方面的一些经验做法可供全国碳市场所参考借鉴。

一是规范制度、明确预期。全国碳市场建设涉及诸多要素，工作任务较为艰巨，是一项循序渐进的系统性工程。因此，需建立一套完善、规范的制度体系，包括法律法规、国家层面规范性文件、实施细则和地方配套文件，确保各项工作有依据、程序化、规范化，给市场参与方以明确预期。《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》已经出台，而碳排放权交易管理暂行条例以及配额分配方法、排放报告管理办法、交易管理办法、核查机构管理办法等尚未出台，建议加快出台上述管理制度，让碳市场建设有法可依、有章可循。

二是建立机制，稳定队伍。建设碳市场是一项专业性高、周期较长的工作，国家和地方层面需要建立高效的管理框架和工作机制，明确各方的权责义务和各环节的工作流程。同时考虑将碳交易遵约与节能减排、投融资、信用评价等其它相关政策结合，发挥政策协同作用（如开展联合惩戒等），以减少主管部门管理成本，提高政策约束力。需建立专门的管理机构和相对稳定的专业化管理队伍，保障碳市场政策制定和实施的有效性和延续性。

三是减少干预，严格监管。在全国碳市场建设过程中，需处理好政府管理与市场运行的关系。政府在制订政策和规则后，应把相关信息尽可能透明化，以树立相关参与方对市场的信心。在市场运行阶段，政府应尽可能减少干预，以充分发挥碳交易这一市场机制的资源配置作用，从而实现温室气体减排。《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》中已明确国家发展改革委与相关部门共同对碳市场实施分级监管。国家主管部门要坚持依法依规管理，对第三方核查机构、交易机构进行严格监管，严控准入；省级主管部门要对本地区市场参与方的行为进行严格监管，以维护健康、有序的市场环境。

参考文献：

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