广州市公办和民办养老机构发展现状的对比分析

刘阳阳　韩丹　郑一帆

[摘要] 目的 了解廣州市养老机构的发展现状，对比广州市公办和民办养老机构的不同和各自存在的问题，并提出相应建议。 方法 利用广州市民政局2015年养老机构统计表，通过Excel作描述性分析研究，指标包括机构数、床位数、面积、资金投入和养老护理员数。2016年6～10月对本研究团队选取的10家养老机构的管理者进行访谈，访谈的内容包括养老院基础设施情况、养老护理员和存在的问题。 结果 广州市共有177家养老机构，养老机构床位总数为48 511张，民办养老机构占广州市养老机构总数的63.3%，民办养老机构床位数占养老机构总床位数的73.0%；公办养老机构人均占地面积为73.19 m2，民办养老机构人均占地面积为24.78 m2，公办养老机构人均建筑面积为30.87 m2，民办养老机构为22.76 m2；2015年民办养老机构建设投资额高于公办养老机构188 939.42万元，社会投入比公办养老机构高31 873.84万元，各级福彩公益金投入比公办养老机构低5590.845万元；在养老护理员配比方面，公办养老机构护理员与入住老人数的比例为1∶4.25，民办养老机构为1∶5.70。 结论 民办养老机构已成为广州市机构养老服务的支柱，总体资金投入额远超公办养老机构，但发展受土地影响较大，养老护理员与老年人的比例低于公办养老机构。建议政府应该放开养老行业的准入标准，鼓励社会资本投入民办养老机构建设，促进民办养老机构的发展；政府应对民办养老机构的土地使用给予优惠政策；提高养老护理员的薪资待遇、职业技能和职业认同感。

[关键词] 公办养老机构；民办养老机构；床位数；资金投入；广州

[中图分类号] R161.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2018）04（b）-0049-05

Comparative analysis on development status quo between private and public nursing institution for the aged in Guangzhou

LIU Yangyang1 HAN Dan1 ZHENG Yifan1 QIN Liangyu1 XIE Zhipeng2

1.Medical Administration College， Guangzhou Medical University， Guangdong Province， Guangzhou 511436， China； 2.Medical Department， the 12th People's Hospital of Guangzhou City， Guangdong Province， Guangzhou 510620， China

[Abstract] Objective To understand the current situation of nursing institution for the aged in Guangzhou， and compare the different and problems between private and public nursing institution so as to make relevant suggestions. Methods Descriptive analysis method was used to analyze data among number of institutions， beds area， investment and nursing assistant collected from the Civil Affairs Bureau of Guangzhou in 2015. An interview survey was conducted among infrastructure conditions， nursing assistants and problem from June to October 2016. Results The total number of the nursing institution for the aged were 177， and the beds were 48 511. Private nursing institution accounted for 63.3% of the total number of the nursing institution in Guangzhou， and the beds accounted for 73.0%. The area per capita of the public nursing institution for the aged was 73.19 m2 and the private nursing institution was 24.78 m2. In addition， the floor area per capita of the public nursing institution for the aged was 30.87 m2 and the private nursing institution was 22.76 m2. The construction investment of the private nursing institution for the aged was higher than the public pension agency of 1.8 893 942 billion Yuan， society or public pension agency high of 318.7384 million Yuan， but the lottery welfare fund was lower of 55.908 45 million Yuan. At last， the proportion was 1∶4.25 between nursing assistant and the elderly in public nursing institution for the aged and it was 1∶5.70 in the private nursing institution for the aged. Conclusion The private nursing institution has become the mainstay of pension service， and the overall investment of private nursing institution is far exceeds the public nursing institution， but the development of private nursing institutions are greatly influenced by land. In addition， the proportion between nursing assistant and the elderly in private nursing institution is lower than in public nursing institution. To solve above problems， governments should let go of pension industry access standards， encourage social funds to be invested on pension service to promote the development of private nursing institutions and give preferential policy on land using. In addition， the government should improve the salary of nursing assistants and enhance the vocational skills and professional identify .

[Key words] Public nursing institution for the aged； Private nursing institution for the aged； Beds； Investment； Guangzhou

据广州市老龄网公布的2015年老年人口数据显示，广州市60岁及以上老年人口为147.5万人，占户籍人口的17.3%，广州市人口老龄化形势严峻[1]。受我国现实社会结构和条件的制约，家庭养老的功能将不断弱化，“社会养老”将是必然的趋势[2]。与居家养老和社区养老相比，机构养老更能发挥其规模效应的优势，为老年人特别是失能老年人提供专业的照料和护理服务[3]。根据养老机构性质的不同，可分为公办养老机构和民办养老机构，其中公办养老机构包括事业单位、农村敬老院和街道敬老楼及其他；民办养老机构分为工商登记和民非登记。本文主要通过对比公办和民办养老机构的机构数、床位数、占地面积、资金投入床护比等情况，了解广州市公办和民办养老机构现阶段的发展情况，对公办和民办养老机构发展过程中遇到的问题进行剖析，对不同性质的养老机构的发展提出意见和建议。

1 资料与方法

本调查研究对象为广州市民政局登记在册的177所养老机构。数据主要来源为广州市民政局2015年养老机构统计表，主要内容包括机构性质、基本设施情况、住养人员情况和职工构成情况。采用个别访谈法对本研究团队选取的10家养老机构的管理者进行访谈。研究起止时间为2016年6～10月。

2 结果

2.1 广州市各区公办和民办养老机构数比较

根据广州市民政局2015年的数据可知，广州市共有177家养老机构，其中公办养老机构65家，占广州市养老机构的36.7%，民办养老机构112家，占63.3%。说明民办养老机构在数量上已占绝对优势，远远多于公办养老机构。其中，番禺区公办养老机构数量最多，为11家，天河区最少，为0家；而民办养老机构主要集中在荔湾区，其次是白云区。公办养老机构和民办养老机构在各区的分布数量差别都比较大，养老资源在各区的分布具有不平衡性。见表1。

2.2 2015年广州市公办、民办和集体制养老机构床位数情况

到2015年底，广州市养老机构床位总数48 511张，其中，公办养老院床位数11 315张，占广州市养老机构床位总数的23.3%；民办养老机构床位数35 405张，占养老机构床位数的73.0%；集体制五保村床位数1791张，占养老机构总床位数的3.7%。提示民办养老机构床位数远远超过公办养老机構床位数和集体制五保村床位数，民办养老机构不管是在数量上还是在床位数方面都占据绝对优势，为广州市的养老事业发展做出了重大贡献。“十三五”期间养老体系建设指标中要求政府运营的养老床位数的占比不能超过50%，广州市的公办养老机构床位占比符合国家“十三五”规划的指标[4]。另外，公办养老机构和民办养老机构在各区的分布不均，番禺区公办养老机构床位数最多，为2365张，天河区公办养老机构最低，为0张，差距为2365张；白云区民办养老机构床位数最高，为15 088张，市本级和南沙区最低，为0张，差距为15 088张；集体制五保村床位数主要集中在经济发展较落后的郊区。见表2。

2.3 广州市公办和民办养老机构用地情况

截至2015年，广州市公办养老机构的占地面积、建筑面积和床位数均低于民营养老机构，但公办养老机构人均占地面积和人均建筑面积均高于民营养老机构。见表3。

2.4 广州市公办和民办养老机构财政状况对比

2015年广州市公办养老机构的营业收入总额、入住老人消费总额均低于民办养老机构，建设资金投入总额和社会投入远远低于民办养老机构；而公办养老机构得到的地方财政投入和各级福彩公益金投入则远远高于民办养老机构。见表4。

2.5 广州市公办和民办养老机构养老护理员情况对比

截至2015年，广州市公办养老机构入住老人总数为6242人，远低于民办养老机构的17 160人；公办养老机构养老护理员数为1470人，也低于民营养老机构的3011人。在养老护理员配比方面，民办养老机构为5.70∶1，即5.70个老人配备一个养老护理员，高于公办养老机构的4.25∶1。见表5。

3 讨论

3.1 民办养老机构已成为广州市机构养老服务的支柱

截至2015年，广州市民办养老机构数占广州市养老机构的63.3%，民办养老床位数占全市养老机构床位数的73.3%。民办养老机构无论是机构数还是床位数都占绝对优势，成为广州市机构养老服务的支柱[5]，为广州市的养老事业发展做出了重大贡献。“十三五”期间养老体系建设指标中要求政府运营的养老床位数的占比不能超过50%，广州市的公办养老机构床位占比符合国家“十三五”规划的指标[4]。但实地调查及访谈发现，由于养老机构的硬件设施和管理制度不同，民办养老机构呈现两级分化，建立时间早、硬件较差的民办养老机构服务方式单一，入住率低，而近年按照国家标准新建设的民办养老机构则设施齐全、服务较好，因而呈现入住火爆、一床难求的情况[5]。因此，国家应鼓励民办养老机构的发展，使条件较差的民办养老机构有充足的资金用于养老院基础设施建设，提高服务质量。

3.2 养老资源各区分布不平衡

公办养老机构和民办养老机构的数量和床位数在各区分布均不平衡。2015年广州市60岁及以上老年人口数超过20万的区有两个，即越秀区和海珠区，分别为26.52万人和22.48万人，占全市60岁及以上老年人口的17.98%和15.24%[1]。但越秀区和海珠区的养老机构分别占广州市养老机构总数的9.6%和11.86%，两区的床位数分别占广州市养老机构总床位数的4.28%和8.24%，说明越秀区和海珠区的养老机构和养老机构床位数不能满足两区的养老需要，需要平衡其他各区的养老资源。广州市养老机构呈现“一床难求”与高空置率并存，个别郊区养老院空余床位多[6]。另外，政策环境和经济环境是养老机构生存和发展的土壤，养老机构的设置可能与当时的政策和经济环境有关[7]。政府应发挥宏观调控作用，调节各区养老资源的配置，使广州市养老行业平衡发展。

3.3 民办养老机构人均占地面积和人均建筑面积较低

民办养老机构虽总占地面积和总建筑面积均高于公办养老机构，但人均占地面积却远低于公办养老机构，人均建筑面积也低于公办养老机构。这表明民办养老机构入住的老年人远不如公办养老机构入住的老年人有充足的活动空间和住宿空间。而随着老年人活动能力的下降，对居住空间的利用时间会越来越多，必然会提高对住宅的宜居性要求[8]。民办养老机构为了节约土地成本而尽量多地安排老年人入住，这种做法不利于为入住的老年人创造舒适的居住环境。另外，民办养老机构在用地方面容易受到限制，因为绝大部分民办养老机构是租用废弃厂房或居民自建房改建的，容易因为租金问题影响养老机构的正常运行，民办养老机构的土地使用权问题大大影响了民办养老机构的发展[9]。因此，国家应进一步放宽养老机构的准入条件，全面放开养老服务市场，尤其是在用地方面落实好相关鼓励政策，建立土地使用权的优惠、扶持政策，优先考虑增加养老机构特别是民办养老机构的建设用地，延长民办养老机构的租赁期，降低民办养老机构的租赁成本，促进民办养老机构的繁荣发展[8-10]。

3.4 民办养老机构资金投入额远超公办养老机构

资金问题是民营养老机构发展中的首要问题，是民营养老机构能否继续运营下去的重要保障[11]。2015年广州市民办养老机构建设资金投入231 452.6万元，社会投入33 560.3万元，均远高于公办养老机构，说明民办养老机构发展势头良好，大量社會资本流入民办养老机构。另一方面，公办养老机构的地方财政投入和各级福彩公益金投入远高于民办养老机构，这既表明了公办养老机构的性质也表明了公办养老机构对政府的资金投入还存在很大的依赖性。

另外，民办养老机构的场地和硬件设施建设等成本大多数由私人承担，获得的政府扶持远低于公立养老机构[12]。因此，政府应该加大对民办养老机构的资金扶持力度，使民办养老机构在保证基本服务的基础上，能将更多的资金安排在业务投入上[13]。国家应采用多种方式鼓励社会资本投入养老行业，对民办养老机构在投资、税收、用地、和人才等方面落实好相关鼓励政策，鼓励私人资本兴办养老机构，繁荣养老市场，为广州市老年人提供更多、更优质的养老服务[10]。养老行业的繁荣发展不能只靠国家的投入，更应该发挥市场的调节作用，鼓励社会资金向养老行业流入。同时，这对于民办养老机构的发展也是很好的机遇。公办养老机构实现养老基本保障，民办养老机构提供更加多样化和更高质量的服务，才是我国养老行业现阶段发展的目标。

3.5 公办养老机构的养老护理员配比优于民办养老机构

根据表5可知，公办养老机构养老护理员与老年人的比例为1∶4.25，民办养老机构养老护理员与老年人的比例为1∶5.70。我国养老机构中一级护理、二级护理、三级护理养老护理员与老人比例分别为1∶3、1∶6、和1∶10[14]。实地调研发现，广州市多数养老院护理员属于混合排班制，即一个护理员既负责一级护理，又负责二、三级护理，这样安排有利于减轻养老护理员的负担，体现养老护理员之间的公平性，容易被养老护理员所接受。广州市养老机构护理员与老人的比例存在不平衡性，某些做的较好的养老院可以达到1∶3，而有的养老院则接近1∶10。由于养老护理员工资低、工作时间长、劳动强度大、社会地位低，绝大多数人不愿从事这份工作，另外养老护理员高劳动强度和不合理的排班会增加患心理疾病的风险[15]。根据笔者走访的10家规模较大的养老院来看，护理员相对稳定，流失率并不高，护理人员多为外来务工人员，年龄集中在45～50岁，文化程度不高，因此她们很难找到其他合适的工作，而各个养老院护理员的薪酬待遇相差不大，因此护理人员相对稳定，但扩招困难。

针对养老机构护理员数量不足和素质不高等情况，应注重提高养老护理员的薪资待遇问题，提高养老护理员的职业技能和养老护理员的职业认同感[14]。首先，政府应当适当调整养老护理员的最低工资标准，对养老护理员进行社保补贴和岗位补贴，提高养老护理员的薪资待遇。其次，应该大力宣扬劳动光荣的传统美德，对优秀养老护理员进行表扬奖励，在全社会形成尊重劳动、尊重养老护理员的良好氛围，提供养老护理员的职业认同感，使养老护理员以老年人中心，给予老年人更多的关怀与尊重，实现品质养老[16-17]。除此之外，应该关注护理员身体和心理健康，增强归属感[18]。还有，政府应该积极解决外地护理员的子女的入学问题，放开外来务工人员子女的入学条件，解决外来务工养老护理员的后顾之忧。最后，应以政府为主导，建立养老机构护理人员的专业系统化培训和资格认证，保障养老机构服务人员的素质[19]。提高养老护理员的持证上岗率，还应定期对养老护理员进行护理技能考核，并将考核标准与绩效挂钩，根据从事养老护理员工作年限的长短给予工资补贴，提高养老护理员学习的积极性[20]。

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（收稿日期：2017-11-20 本文编辑：程 铭）