全球基金项目在我国基层疾控机构财务管理中的应用研究

李威

【摘 要】随着我国社会体制转型，政府越来越多的使用通过购买公共卫生服务方式开展一些社会管理工作，在这种模式下，部分财政资金会以项目的形式进入包括疾控机构在内的各个基层医疗卫生单位，如何通过财务管理方式管好这部分资金，让有限的医疗卫生经费切实用到所要求的人群，从而保证财政资金使用效益，成为当前主要课题。本文首先从全球基金管理模式的优势出发、阐述其管理模式在我国基层疾控机构财务管理应用中碰到的问题，针对问题，结合我国基层疾控机构现状，所采取的行之有效的处理措施。根据全球基金项目在我国成功实施的经验，认为我国相关机构可以借鉴全球基金项目的管理模式，使其应用于我国基层疾控机构今后的项目管理工作，提高我国基层疾控机构项目管理水平。

【关键词】全球基金项目；基层疾控机构；财务管理；问题；措施

一、引言

全球基金项目是在联合国前秘书长安南倡议建立的一种国际卫生融资新机制，是一个政府与民间合作创办的国际金融机构，在全世界致力于抗击最恶性疾病的工作，旨在遏制艾滋病、结核病和疟疾三大疾病的传播。自2002年开始到2015年3月底项目全部结束，作为一个国际性援助项目，我国共成功申请了3个病种19个项目，累计获得8.04亿美元资金援助，是我国政府在卫生领域争取的规模最大、资金量最多、执行时间长、覆盖地域最广、涉及防治领域最全的国际合作项目，在执行该项目过程中，全球基金项目依托包括疾控机构在内的行政事业单位进行项目的开展工作，其本身所具有的国际先进管理模式，结合了我国国情，经过长期磨合，使我国基层疾控机构积累了丰富的项目管理和项目财务管理经验，建成了比较完善的项目管理机制，不但提高了中国疾病防治队伍的能力，而且让参与该项目工作的基层疾控机构财务人员的财务管理能力有了较大提升。

二、全球基金项目财务管理的特点

1.机构组织结构设置合理？财务管理制度健全

按照全球基金的要求，为加强中国全球基金项目资金管理，建立了中国全球基金项目中央执行机构（PR项目办），内设财务部等相关内部机构。省级、市级分别设SR项目办和SSR项目办，内部分别各自对应设置SR财务部和SSR财务部等内部机构，明确各级职责，实行自上而下，分级管理。上级项目财务部门不仅对本级项目资金进行管理协调，而且有权对其所辖项目点财务状况进行监督、检查、指导以及资金使用情况进行评价。

为配合资金管理，PR项目办专门印制了《中国全球基金项目财务管理手册》，里面包含了完整的财务管理制度，如内部控制制度、档案管理制度等相关管理制度，通过文件形式对会计核算等实务工作做出具体要求，各级项目办结合各自单位情况，分别制定符合自身情况的项目经费使用办法，为项目财务人员保证项目资金运转安全和规范，专款专用提供了理论依据。？

2.项目预算内容清晰？资金管理要求规范

根据中国全球基金项目财务管理的要求，其预算是由财务部门和业务部门共同完成，每个项目制定一级活动目标，然后一级活动目标再根据需要继续细分为二级和三级活动目标，每个活动目标制定详细的活动计划任务，根据这些活动计划任务，编制开展这些活动所需要的项目资金预算，要求项目经费预算、工作计划及经费执行情况一致，为每一笔项目资金的使用提供了可靠的支出依据。在预算编制过程中，要求财务人员全程参与，让项目财务人员了解其项目预算的构成，从财务角度对预算中存在的问题提出自己的意见，让项目在预算阶段就具有合法合理和可操作性，降低执行过程中出现问题的概率。项目资金的支出强调必须与预算相结合，有预算才可以支出，没有预算不能支出，不能擅自调整项目目标经费，没有预算或者违规支出要收回，结余资金要退回等等，这些具体规定和要求，让项目财务人员能够及时全面掌控项目资金使用进展情况，为开展业务活动过程中进行资金预算控制有了切实可行的依据，也让上级财务部门在开展督导检查时对发现的问题有了处理依据，确保项目财务人员对项目资金进行事前、事中、事后的监督。这些实用性措施保证了全球基金项目资金运用效果。

三、全球基金项目在我国基层疾控机构实施过程中出现的问题

1.基层疾控机构单位负责人的项目管理能力有限

在全球基金项目启动前，基层疾控机构的单位负责人拥有单位资金支配权，资金支出随意性较大。在检查中，经常发现个别基层疾控机构单位负责人财务管理意识薄弱，喜欢按照自己的安排支付资金，这种思维管理模式，让项目资金的安全受到威胁，极容易造成资金流失。全球基金项目资金的管理模式恰恰限制了单位负责人的这些权利，在项目开展初期，让受传统管理观念影响较深的基层疾控机构单位负责人很难理解，消极、抵触情绪较大，在一定程度上对项目的执行增加了困难，导致我国在刚开始的几个项目中执行率偏低，或不知应该如何支出，或因為支出不符合要求，最后让这些项目资金被退了回去。出现了基层疾控机构一方面有些工作因为缺少防治经费开展不了；另一方面有项目资金而支不出去的怪现象。

2.财务人员业务水平参差不齐？项目财务管理知识缺乏

当前基层疾控机构普遍有重业务轻财务的观念，比较注重专业技术人员的引进和培训，而很少招收专业财务人员，部分的财务人员是从其他业务岗位转到财务部门从事财务工作，专业财务会计不足，管理会计几乎没有，加上有效的针对性的培训缺乏，专业交流机会少，知识结构老化等，让很多基层疾控财务机构合格的财务人员青黄不接。财务管理不到位，内控制度缺失，账务处理不规范的情形不同程度存在。这些问题制约着基层疾控机构财务工作的开展，许多基层疾控机构财务人员只是做些核算、记账等一些基础类的财务工作。会计工作质量不高，财务管理工作缺失，导致财务人员在业务工作中丧失话语权，逐渐被边缘化。

全球基金的财务管理模式、会计核算制度、会计科目的设置、报表的格式与我国行政事业单位现行的要求完全不同，一些管理理念基层单位财务人员甚至都未听说过，，无论对其业务素质，还是管理能力的要求都非常高，这些对基层项目财务人员来说，形成很大挑战。

四、对全球基金项目在我国执行过程中发现的问题采取的应对措施

1.对基层疾控机构单位负责人项目管理能力问题的应对措施

要做好全球基金项目财务工作，单位负责人的思想是关键点，为了解决单位负责人的思想问题，PR、SR、SSR项目办对下级项目单位负责人采用培训、座谈等方式进行交流沟通，逐步让他们了解全球基金项目管理理念，熟悉全球基金项目财务运作方式，消除抵触情绪，提高主观能动性和项目执行力。同时上级财务部门根据职责，对下级财务机构进行督导检查，发现项目资金使用的问题在督导报告中明确指出，对于违规支出、预算外支出、超预算支出的行为进行纠正，必要时给予收回，期末对各地资金使用情况，利用财务数据进行对比评价，对项目执行率较低的单位进行督促，利用这些措施增强项目单位负责人的财务管理意识，提高项目管理能力，让项目工作能够科学规范开展。

2.对基层疾控财务机构财务管理和账务处理能力的应对措施

（1）由于传统财务会计工作已经满足不了全球基金项目财务管理的需要，项目财务官员不但要承担账务的核算，还是项目的执行人员、项目的参与者，要使项目财务官员完成从账房先生到管理者的转变，相关的培训是必要的，从项目启动到项目结束，财务管理的专业培训以及在检查督导过程中发现的问题进行有针对性的培训工作一直贯穿其中，使基层项目财务官员了解项目财务管理流程，发现自身存在的问题，逐步提高项目财务管理水平，运用财务管理手段保证项目工作规范有序执行。

（2）实行例会制度，加强项目人员与项目财务官员的沟通，让业务人员了解财务管理制度，项目财务官员了解项目内容，及时解决项目进程中的问题和矛盾，使项目业务工作与项目财务工作融合，促进了项目的顺利实施，最后达到预期项目目标任务。

（3）会计工作基础是否扎实取决会计核算数据是否准确，数据的准确与否和一线财务人员的能力相关联。PR财务部、SR财务部和SSR财务部根据基层疾控财务机构面临财务力量和能力较弱、针对性培训缺乏等问题，采用办培训班和在督导中发现解决问题等方式，理论和实践相结合，有针对性的加强一线财务人员账务处理能力培训，同时利用现代化的信息交流方式，建立国家对省，省对市、市对县的交流平台，实现上级财务部门与下级财务部门直接对接，能够将账务处理的具体要求及时传达到一线财务人员，也能够在第一时间了解和解决一线财务人员在账务处理中出现的各类问题，同时增加同级财务人员相互交流的机会，解决财务人员在工作中的孤独无助感，能够相互学习，相互支持，共同处理工作中面临的问题，结束财务人员在工作中单打独斗、孤立无援的现象，上下级和同级之间行成良性互动，无形中提升了基层疾控机构财务人员的实务操作水平，为建立规范账套打下良好的基础。

五、总结

全球基金项目工作在全体项目人员的共同努力下，已于2015年3月顺利结束，而全球基金项目以资金管理为核心，以财务管理为主线的资金运作方式，以及先进的项目管理理念和管理模式并没有隨着项目的结束而结束，其符合我国国情的管理模式和经验，至今还在或多或少影响着基层疾控机构的项目管理甚至单位管理，对今后国家其他项目资金的管理、监督和使用，也具有很强的研究和借鉴意义。

参考文献：

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[2]宋菲菲，潘国明，史虹.山东省全球基金艾滋病滚动整合项目2010 年经费执行情况分析[ J] .预防医学论坛，2010.17（5）：394-395.

[3]张雁. 从全球基金项目的财务管理看财政卫生专项经费的管理[J] . 中国卫生监督杂志， 2005，12 （4） ： 318-319.