基层政府农村公共产品供给动力机制分析

粟启敏

[提要] 基层政府作为农村公共产品供给的主要职能机构，在处理农村公共产品供给的日常行政事务中起到重要的均衡作用，这也决定了基层政府对农村公共产品供给具有重要意义。本文从探讨基层政府供给农村公共产品及其动力机制的简述入手，通过对其动力要素分析，构建基层政府供给农村公共产品动力机制的运行模型，提出推动基层政府供给农村公共产品动力机制运行的对策。

关键词：基层政府;农村公共物品;动力机制

中图分类号：F303 文献标识码：A

收录日期：2018年4月26日

随着我国政府对农村公共产品供应的重视程度逐渐加大，围绕着农村公共产品供给的问题引发了激烈讨论，有人极力主张“市场化”供给，表示有利于扩大供给渠道，目的是利用市场机制动员多方参与，缓解政府的责任压力;还有人倡导多中心供给理论，通过多元主体的协作供给，从而提升政府工作效率等，以面向日益多样化的农村公共产品需求。由于公共产品的供给具有非排他性与非竞争性，这就决定了政府在供给农村公共产品过程中的主导地位，特别是在农村公共产品供给与应用不成熟的情况下，必须以政府为中心，强化政府职责，充分发挥其作用，实现其管理目的。因此，有必要深入系统地分析基层政府供给农村公共物品的动力机制以及如何推动动力机制的运行，对于进一步优化农村公共产品供给，加快建设新农村具有重大意义。

一、基层政府农村公共产品供给及其动力机制简述

农村公共产品是指在一定范围的农村社区内，由基层政府与其他组织提供，用于满足农村生產生活的公共需要，具有非竞争性和非排他性的社会公共产品。由于农村公共产品供给政策的不断演变以及供给主体权利与权益的转化和再分配，能给供给农村区域带来最直接的影响。对此，国内外不同的学者从各种不同的角度就基层政府供给农村公共产品的内涵进行界定，但基本围绕着农村公共物品供给的区域和治理两个方面展开。基层政府供给农村公共产品是由基层政府和其他组织机构在供给农村公共产品的过程中形成稳定的供给环境进行持续的供给活动，根据供给环境与治理情况的内外联系以此相均衡提供适当的公共产品。它既不是独立的由基层政府作为提供需求个体，面对的也不是单一的受体，而是介于多主体与多主体之间的日益多元化和增长复杂化的综合性需求的满足。

由于农村公共产品供给是一个涉及广泛的综合性系统工程，需要政府、企业、村民、村集体以及农村社会组织等多方组织的共同协作，所以为了确保农村公共产品供给的效果，这就需要对作为主导兼调和的基层政府供给的动力机制进行分析。基层政府供给农村公共产品的动力机制是指在农村公共产品供给过程中，依靠着各部分要素恰当履行基层政府的职能，由基层政府推动、基层政府协调与政策保障进行的对农村公共产品供给的动力机制。基层政府不仅是重要的供给主体还是供给过程的组织方。基层政府作为地方治理实际经济活动的组织方，存在于上级政府供给和其他供给的组织之间，作为一个中间地带，大量存在的地方事务性问题，促使基层政府必须建立各种关系网络，它们包括对日常事务性组织与非正式组织的共同协商，通过对资源的最优配置实现有效供给。

二、基层政府农村公共产品动力供给要素分析

在典型的基层政府对农村公共产品的供给中，外部、内部和主体动力要素这三种模式将是长期存在的，而且这三者通过协同作用推动基层政府在供给活动中成为最具有效率的组织体。为了基层政府供给农村公共产品过程的动力要素清晰化，将从外部动力要素、内部动力要素和主体动力要素三个方面来分析基层政府供给农村公共产品的动力体系，解析这三者要素对供给过程给予的动力来源支撑。供给的外部动力要素包括国家的政策和制度、供给区域的环境、资金的支持;供给的内部动力要素包括行政管理水平、内部职能目标、内部利益追逐;供给主体的动力要素包括工作人员执行能力、管理者政治倾向、管理者精神等。（图1）

（一）基层政府供给农村公共产品外部动力要素

1、国家政策和制度。国家的政策制度会“自上而下”的影响基层政府农村公共产品供给活动，从对区域供给的预算测定到供给多元化政策颁布施行，推动基层政府的工作持续深入，是公共产品供给的动力源泉。此外，在基层政府供给农村公共产品的过程中，国家的政策和制度为供给活动的进行提供了规范性、制度性与权威性，奠定了政府的地位基础，也确定了其在供给活动中的主导性作用。

2、供给区域的环境。在供给农村公共产品的过程中，供给区域的环境包括政府部门环境与农村环境。这两者对供给措施的有效性产生影响，促使基层政府官员在处理供给事项时以供给环境的个异为基本前提，重视供给过程中环境的变化，加强需求情况调查，继而做到深入了解村民的真正需求以完善供给活动，为农村公共产品的持续供给提供动力。从本质上说，这就是政策来源，由于基层政府管理农村公共产品供给区域的需求，继而激发基层政府供给农村公共产品能力最大化的动力，促使基层政府通过组织各种活动以满足需求，以实现自身设立的目的。

3、资金的支持。资金支持为基层政府供给活动的进行提供了资金保障。基层政府供给农村公共物品的过程中，由于基层政府财力的不足，基层政府会趋向于供给那些“看得见的，摸得着”的项目，忽略有利于长期发展的“软项目”，导致农村公共产品供给不足与过剩并存的现象。就基层政府来说，资金的投入是基层政府供给农村公共产品活动进行起步的必需。在供给农村公共物品活动中，基层政府充当的是主导者与组织者的角色，从而提高供给活动效率的关键在于基层政府的政绩能否从仅是“硬投资”到“多元的供给”兼顾的转变与跨越。

（二）基层政府供给农村公共产品内部动力要素

1、行政管理水平。行政管理水平的提升有助于提高供给活动日常事务性问题处理的效率，从供给信息的查询收集与整理反馈到组织各个部门以及其他利益相关组织参与到事务中，从而减少由于层级式对紧急性供给产生的时间滞后。基层政府内部的管理体系是一项复杂纷繁的系统工程，这项工程的核心在于基层政府的管理水平。一支具有高水平管理的政府行政团队，能够使得各部门协调统一地工作，以减少冲突提高运转效率。因此，行政管理水平的高低决定了基层政府自身是否能够进行有效管理，能否更好地为公共物品供给活动提供专业力量。

2、内部职能目标。内部职能目标使基层政府内部人员可以清楚地认识到自身职能部门在总体供给活动中的责任和要求。随着基层政府实际供给活动的不断推进，以及行政团队工作的深入，内部职能目标的明确有利于激发基层政府工作人员解决供给问题的积极性，且有利于明晰在处理农村公共产品的供给问题时部门之间的权责关系。由此可见，内部职能目标对基层政府供给农村公共产品活动持续有效具有重要意义。

3、内部利益追逐。对于内部利益的追逐是基层政府人员基于“理性人”的内在驱动力。不同的部门不同的岗位，决定了决策的角度和出发点的不同，所以内部人员在进行职能活动时，往往出于自身的角度考虑问题。因此，要实现最大政治效益的途径只能是通过充分积极采取措施，深入了解政府人员的工作需求，培养其全局观念，寻求相互之间的协调合作以实现自身岗位的作用，才能实现有效供给，从而发挥基层政府各职能部门的作用。

（三）基层政府供给农村公共产品主体动力要素

1、工作人员执行能力。基层政府工作人员的执行能力是实现有效供给的前提，也是推动农村公共产品供给工作进程的重要力量。工作人员在供给活动进行中的执行能力体现了其自身处理问题的专业化程度，给予供给对象与工作团队对问题处理的信心，也为政府自身的发展提供强有力的动力。工作人员的执行能力对政府机构的有序运行提供了人力基础，集中自身的资源与优势驱动基层政府供给农村公共物品活动的具体运行。

2、管理者政治倾向。管理者政治倾向有利于供给结构的明确与完善，供给项目的推进。基层政府人员围绕着供给活动具有相对矛盾的供给倾向，一种是致力于供给对地区建设有益的物品;另一种是供给有利于政治晋升的物品，这一过程中供给结构与需求结构相冲突。由于基层政府内部自身不可避免有利用自身优势决定供给结构的倾向，所以必须合理规划政府职权，构建多中心供给体制以及外部监督体制。可见，在政府所有职能机制正常发挥作用的环境下，基层政府内部利益的追逐是供给农村公共产品的利益最大化内在动力。

3、管理者精神。管理者精神是管理中无形的巨大推动力。在基层政府供给活动过程中，富有进取精神的基层政府管理者，必然会制定具有开拓精神的政策和计划，在政府内部形成以工作事务为向心力的核心文化。基层政府管理者精神能够影响基层政府内部工作人员的价值观、积极性和进取心，并赋予工作人员更新的精神面貌，使之符合基层政府工作进程的基本风貌，推及符合所确定的职能目标。因此，管理者精神对基层政府供给农村公共物品的行为起着内在的导向和推动作用。

三、构建基层政府农村公共产品供给动力机制的運行模型

基于对基层政府供给农村公共产品过程中的内部、外部和主体三大动力要素以及这三大动力要素在基层政府动力机制运作中的发挥的分析，对基层政府供给农村公共产品的动力机制的运行有了清晰的认识，它们的良性发展和协同效应是基层政府供给农村公共产品活动得以持续、健康运行的保证。

在供给农村公共产品的过程中，驱动基层政府供给活动的规则运行及其结构体系演化的各种动力要素是其动力机制的动力来源总和。综合基层政府供给农村公共产品的外部动力要素、内部动力要素与主体动力要素，得出基层政府供给农村公共产品的动力机制基本构造，见图2。（图2）

四、推动基层政府农村公共产品供给动力机制的运行

（一）以导向激励作为基层政府供给农村公共产品动力机制的核心。激励的根本手段是思想导向与政策导向，通过发挥思想导向与政策导向的作用，形成基层政府供给农村公共产品的导向激励作用，将其他因素进行转化，以此作为供给活动的根本出发点与原动力。基层政府供给农村公共产品的思想导向激励应坚持将多方面效益相结合，指导政府组织与其他组织以正确的方式去追求和实现供给价值，推动基层政府自身供给能力的提高，也使得农村公共产品供给能够被有效利用。另外，基层政府供给农村公共产品的过程中，基层政府内部人员与供给区域对象的思想的转变，能有效了解农村公共产品的需求关键，掌握更多的信息，获得对事务性供给工作的保障。政策手段在其中产生巨大的激励作用，无论是上级政府对基层政府给予的帮助还是来自经费的支持，都使得供给活动处于有利地位。同时，基层政府应尽可能根据实际的需要和可能确定其重点，把握好供给的方向。因此，以导向激励作为动力机制的核心，能通过提高政府自身部门运转的活力与供给对象的深入，从而提高供给的有效性，并不断完善动力机制。

（二）以传承创新作为基层政府供给农村公共产品动力机制的基础。创新是在传承的基础上发展起来的，是对过去的经验教训的继承和延续的具体表现，传承创新通过对供给运行的内容进行调整与完善，包括基层政府管理的方式、方法以及模式等。在基层政府供给农村公共物品的过程中，各个部门、各个动力要素、各种经验的融合与发展，能使之在发展的过程中不断适应多变的供给环境，发挥各部门的功能，调动各动力要素的协调，发挥出整体性作用。因此，政府管理者应不断改进管理方式，管理的创新能够使基层政府管理者不断改进管理方式，管理的创新能够使基层政府的运作效率提高，使资源有效利用最大化，也给基层政府的各个运作部门带来活力，激励每一个工作人员自觉地为农村工作做出应有的贡献，并且工作效率的提高必然会对社会做出回报，也会赢得上级政府对区域基层政府持续的支持。

（三）以利益牵引作为基层政府供给农村公共产品动力机制的助推。利益牵引指导基层政府自身的管理活动和管理行为，自上而下的利益为基层政府提供增进的动力。基层政府在供给农村公共产品的过程中，要能够给各部门人员、其他组织以及施及对象物质和精神或利益上的增进，以提高其积极性。其中，对于物质利益牵引，政府应以切实可见的经济效益等有形利益引导农村老百姓主动自觉参与到供给活动中。基层政府自身也应为了提高和体现自身的管理，应用创新的管理方式，有效整合现有的人力、物力、财力等资源，提高基层政府供给的多样性、及时性和合理性。对于精神利益牵引，基层政府深入农村鼓励农民参与到供给项目中，以提高供给活动中村民的主动性，增加基层政府人员与其他组织参与的责任感与自豪感。这样从不同层面、不同范围以及不同程度，通过充分调动积极性，更加有利于发展和巩固供给效果。

（四）以协调控制作为基层政府供给农村公共产品动力机制的后盾。协调控制旨在保证基层政府供给农村公共产品的保证目标的实现。尽管基层政府供给农村公共产品所带来的利益回报形式多样，但基层政府在供给农村公共产品过程中也投入了大量的經费。当前已经取消了税费多年，制度外供给特征的明显，如果不能很好地预测产品的适用和需求情况，就可能会带来投入产品无效的浪费。另外，基层政府供给农村公共产品的过程包括收集信息阶段、分析信息阶段、供给进行阶段与供给反馈阶段，在每一阶段都有着大量的繁杂事务，所以基层政府不免会为了规避由此带来的困难，而不进行承接，拒绝对反馈到的信息进行修正。因此，基层政府在供给农村公共产品的过程中，承担政府自身对供给活动顺利有效的责任，制定并实施明确的帮扶措施，积极承接上级政府给予的支持，完善有利于供给各阶段活动所需的技能，提高对供给各环节的控制，协调好基层政府与村民、基层政府各部门以及基层政府与其他组织。

五、结语

当前我国在基层政府供给农村公共产品过程中，不仅存在着供给动力机制方面的问题，还存在系统缺陷和失灵环节，使得大部分农村公共产品供给存在供给不足与过剩并存、政府错位与越位、供给效率低下等问题。因此，在深刻分析认识基层政府供给农村公共产品的动力机制基础的同时，可以切合实际地对基层政府在供给农村公共产品的动力机制进行建设和引导，以此来加强对基层政府供给的规范从而在一定的方向把控供给质量。例如基于政府主导的多元主体协作的供给农村公共产品，激发各个主体的内在驱动力;鼓励基层政府对供给农村公共产品的长远规划，形成持续供给动力效应;培养基层政府与其他组织之间的合作交流文化，有效降低合作成本，加强区域社会环境和谐;针对农民需求信息，基层政府可以通过注重农民需求的充分表达，适当加强软文化的投入以提高信息的准确性;等等。对我国基层政府进一步整合供给过程的资源，推进农村公共产品供给的优化，利用自身优势加快建设新农村具有重大意义。

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