农村基本公共服务区域公平性研究综述

肖晓婧　赵伟

[提要] 实现基本公共服务公平性是我国未来社会发展的重要政策目标。基于我国当前农村基本公共服务发展不平衡不充分的矛盾，本文对基本公共服务相关概念以及农村基本公共服务公平性现状、评价方法进行系统的梳理，最后进行简单的总结。

关键词：农村基本公共服务；公平性；研究综述

本文受到国家社科基金项目：“新型城镇化进程中农村基础设施投资公平性研究”（项目编号：14BJY099）支持；课题主持人：赵伟

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年5月4日

一、引言

改革开放以来，我国经济取得了突飞猛进的发展，2017年我国GDP高达827，122亿元，按可比价值计算，比2016年增长6.9%，世界排名第二位。要想全面建成小康社会，基本实现农业现代化，基本实现全体人民的共同富裕，就必须加大对农村基本公共服务的投资，改变农村基本公共服务区域配置不公平的局面，不断增强人民群众的获得感。但是目前仍然存在着农村居民日益增长的生活和福利需要与农村基本公共服务投资不平衡不充分之间的重要矛盾，农村基本公共服务公平性在城乡之间、地区之间、平原地区和山区之间、靠近城市的地区和远离城市的偏远地区之间存在显著差异。

2005年“公共服务均等化的原则”被首次提出。第七个“中央一号”文件明确当前和今后一个重大战略任务是加强农村基础设施建设。2007年十九大报告把推动公共服务均等化作为深化财政体制改革的基本目标。2008年中央“一号文件”提出要突出抓好农业基础设施建设，使农村基本公共服务水平得到提升。2009年全国财政会议着重提出要加大对民生领域的投入，比如教育、医疗卫生、社会保障等方面。2012年基本公共服务国家标准在“十二五”规划中制定。2017年“十三五”规划强调基本公共服务的重要性。当前，十九大报告对民生问题也十分关注，明确要缩小城乡以及区域差距，解决群众面临的教育、医疗、保障等方面的困难，实施乡村振兴战略和区域协调发展战略。与此同时，国家提倡构建社会主义和谐社会，实现社会公平、正义。足以看出党和国家对农村基本公共服务公平性问题的重视，因此如何实现农村基本公共服务公平性，完善区域资源配置成为当今社会可持续发展的重要议题之一。

二、基本公共服务概念相关研究

公共服务是政府非盈利组织以及部分营利组织为了满足社会需要、为公众提供的公共产品，而基本公共服务是它的重要组成部分（范迎春，2016）。基本公共服务的概念最早是在19世纪后半叶由德国人瓦格纳提出的，他认为基本公共服务是国家财政支出的重要部分。国外学者从公共物品的角度认为“基本公共服务是为公众提供服务，维护公众利益并承担义务由人民建立起来的相关活动”。我国的学者主要从基本公共服务的需求、权利、职能、范围等方面进行概念研究。由于我国国情特殊，在经济发展过程中不能均衡地提供各种公共服务，所以按照重要性、基础性对公共服务进行分类，进而提出了基本公共服务的概念，它属于较低层次的消费需求（刘尚希，2007）。刘德浩（2017）提出基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，与经济发展水平和特定历史阶段相适应，目的在于保障全体公民的生存权和发展权，是人民群众最关心的、最迫切需要的、与人民利益切实相关的最基础核心的公共服务（李燕凌、彭园媛，2016），同时它也属于政府的一项职能。保障人民最基本生存权和发展权，必须明确公共服务的最小边界和范围（陈昌盛，2008），但需要明确的是基本公共服务的范围和界限不是特定的，它根据时代发展和人民的需求动态变化（刘尚希，2007；马雪松，2016）。

最早对基本公共服务进行分类的是常泽修（2007）、陈海威（2007），此外还有陈昌盛（2007）、国家发改委宏观经济研究院课题组（2008）等学者虽然按照不同的分类标准划分基本公共服务，但是包括的具体内容基本一致。国家大政方针“十二五”规划中指出基本公共服务包括保障基本需求的“教育、医疗卫生、就业、社会保障、计划生育、住房保障、文化體育等公共服务。现阶段，应该把人民群众最需要的基础设施、教育、医疗卫生、社会保障等方面作为最基本的公共服务（张晓杰，2010；李伟、燕星池，2014）。考虑到经济和社会发展，“十三五”时期把基本公共服务中加入基础设施、环境保护、公共安全和消费安全，让基本公共服务体系更加健全。

基本公共服务供给已经由追求效率和质量转变为追求公平。基本公共服务的公平性并非绝对公平，而是一种相对公平，是指通过在全国提供最低水平的公共服务，使得无论在何地的公民都能享受大体相等的、最基本的公共服务（贾晓俊等，2015），并且不受种族、性别、年龄、阶级的限制（张欣然、刘晔，2012）。刘磊等（2016）认为基本公共服务的公平性包括机会公平和结果公平，即每个公民拥有平等的机会享用数量和质量一样的公共服务。让社会公众享受基本公共服务的机会、过程和结果大体相等是基本公共服务公平性的目标。严明明，尹华（2015）认为公共服务公平性分为负担的公平、享有的公平和供给的公平。要真正把握基本公共服务公平性的概念，必须全面理解以下几个方面：第一，基本公共服务公平性的对象是基础设施、教育、医疗卫生、社会保障等民生性的基本需求；第二，基本公共服务公平性主要是实现人群之间、城乡和区域之间的公平；第三，利用负担、供给和享有的公平实现公共服务的真正公平；第四，更加注重平等而非自由。

三、基本公共服务公平性现状研究

目前，基本公共服务不公平的研究主要从地区差异和基本公共服务不同领域两个角度入手。建国以来很长一段时间内国家实行城市优先发展战略，导致城乡之间各方面发展水平都存在很大差异，许多学者从城乡差异方面进行了研究（翟秋阳、崔光胜，2015）。还有的学者从区域差异方面进行了研究，刘德浩（2017）采用2009～2013年统计数据，对我国区域间基本公共服务公平性进行了测度，并分析了影响基本公共服务公平性的因素。总体来看，我国基本公共服务供给总量不足、结构失衡、质量低下、地区差异大、城乡差异大在学术界已经达成共识。

农村基础设施是农业生产的基本条件，能够起到促进农业农村经济发展，提高农村居民收入水平，改善农村内部收入分配，缩小贫困的重要作用（樊胜根等，2002；张勋、万广华，2016）。Fan、Hazell（2000）等对印度和中国的研究也得出类似结论。骆永民等（2012）研究发现各类农村基础设施投资不仅对本省份的农民收入具有正向促进作用，也带动邻省农村居民的收入。但是有关的研究还表明，我国中西部地区的农村基础设施投资水平远远低于东部地区，总体来说东部沿海地区、经济发展较好的地区农村基础设施投资规模更大（赵伟等，2017）。由于各地区经济实力、人口密度以及政府投资的连续性等方面的差异导致农村基础设施投资仍然存在地区性的差异，农村基础设施投资的不平衡性有周期性缩小的趋势（林振德、赵伟，2016）。农村基础设施投资金额和数量因地理环境和资源禀赋的差异在村与村之间以及地区之间都存在着显著的差异（张林秀等，2005）。任强（2009）的研究也表明在2000～2006年间省级公共服务水平存在着差距，但是这一研究的时间跨度较小，并不足以说明公共服务水平差距变化的长期趋势。张秀莲、王凯（2012）指出我国农村基础设施总量投入不足，地区之间存在不公平性，地区之间的差距长期存在。他们认为农村基础设施的投资不仅仅是政府的投资决策，更要与农民的需求相结合，创新基础设施的供给方式。

教育水平是影响经济和个人发展的重要因素。张长征等（2006）以历年各学历程度的人口存量为基础，计算了教育基尼系数，结果显示，我国总体教育公平程度与改革开放初期相比已有显著提高。徐晓莉（2018）利用6岁及以上毕业人数，采用基尼系数法，发现我国教育公平得到了极大改善，但是改善幅度不大。2001年以来我国实行以县为主的义务教育管理体制，在此政策背景下，相关研究表明义务教育的省際差异明显小于省内市县差异（武向荣，2013）；宗晓华等（2015）选取东部某省2007～2012年县级经济、财政和教育的数据，利用标准差和基尼系数进行研究，指出各县之间义务教育存在明显差距。以县为主的教育财政投入体制和各县之间不同的发展政策导致绝对差距扩大，而省对县的财力转移支付缩小了各县之间的相对差距。应该继续加大财政转移支付力度，并提出以省为主的教育支出方式。正像World Bank指出的那样，中国教育财政体制的不公平在很大程度上造成教育的不公平，随着不公平程度的加深弱势群体的不满意度会更强，将会引发社会矛盾。

在医疗卫生方面，Lairson（1995）在研究澳大利亚医疗卫生服务水平时发现存在不公平现象，在给定医疗卫生需求的情况下，富人获得的医生和住院服务明显好于穷人。解垩（2009）的研究也表明，我国的医疗卫生服务存在“亲富人”的现象。Alicia Nú ez和Chunhuei Chi（2013）研究了智利医疗保障的不公平性，他们发现除了收入不平等，教育、医疗支付等因素也会对医疗服务的使用效率产生影响。Abhijit Banerjee、Rohoni Somathan（2007）揭示了印度农村社会的各个阶层由于存在获得国家或中央政府提供公共服务机会的能力存在很大不同，导致各个阶层享受的公共服务的质量也有很大差距，说明了公共服务的提供不仅仅是经济学或管理学问题，更重要的是政治因素决定了公共服务的可获取性和质量水平。我国医疗卫生支出总体差距呈现出先上升后下降的趋势，东部地区的支出差距呈现“M”型波动趋势，中西部地区内的差距呈现波动下降的趋势。据此，提出促进地区间经济协同发展，加强财政支出力度，并对资金进行事前、事中和事后监督的意见（李强谊、钟水映，2016）。

对社会保障均等化的指标研究，大多数学者集中对社会保障基金的收支、社会保险的综合参保率以及低保覆盖率等指标进行评价，代表性的专家有国家行政学院教授丁元竹（2006）。李雪萍（2008）选取2001～2005年为样本区间，以社会保障中的财政支出、社会保险、低保、救济服务作为主要指标，结果显示社会保障服务水平的差距上升，东部地区社会保障水平和质量高于中西部，中部地区社会保障水平最低；城市的社会保障水平比农村好。纪江明（2015）通过分析34个中心城市社会保障的满意度，发现各个城市满意度存在巨大差异，并根据存在的问题从财政转移支付制度、社会保障卡、社会保障统筹层次方面提出了建议。汤兆云（2018）提出马克思社会保障思想主张建立健全社会保障制度实现社会公平。

四、基本公共服务公平性评价方法研究

在公平性的测度上，不同的学者采用了不同的方法。通过阅读文献本文主要介绍基尼系数法、泰尔指数法、变异系数法这三种方法。

基尼系数是判断收入分配公平程度的指标，可以用来比较一个国家或地区的贫富差异程度。它是由意大利统计学家基尼在1912年首次提出的一种不均等计算指数，后被学术界广泛应用。如Braun（1995）和Bishop等人（1997）采用基尼系数法测算美国过去几十年的基尼系数并据此发现美国居民收入差距呈现不断扩大的趋势。我国学者也利用抽样数据计算了1978～1995年全国、城乡以及东中西部的基尼系数，研究表明收入不平等程度存在加深的趋势（赵人伟、李实，1997）。基尼系数存在一定的缺点，它对富人收入的变化比较敏感，如果富人收入变动很大，那么基尼系数会出现很大的波动，有时同一个基尼系数可能会对应不同的洛伦兹曲线，不利于决策者根据基尼系数制定合理的政策（苍玉权，2004）。伦敦经济学院的收入分配方法论专家考威尔教授专门讨论了基尼系数的可分解性问题，并且明确提到基尼系数在不同人群组之间是无法完全分解于尽的，只能用在收入不重叠的分组。如果一定要在不同人群组之间进行分解的话，总体基尼系数应当包括组内差距和组间差距以及相互作用项，如果对每个分组内部的收入分配结构不了解，那么相互作用项对总基尼系数的影响就难以判断（李实，2002）。

相对于基尼系数，泰尔指数应用的时间较短，它用来比较个人和地区之间收入不公平性，这个指数对收入的转移变化非常敏感，跟基尼系数相比可能会高估不公平性。

变异系数作为一个综合指标，最大的特点是计算方法清晰明了，能够在不同取值之间进行比较，具有广阔的应用范围。而且变异系数对收入较多和较少的地区给予较大权重，对中间收入给予较小权重，发达地区和欠发达地区对我国区域差异具有重要影响，所以变异系数更适合对我国区域差异做简单的整体测度。刘慧（2006）利用基尼系数、变异系数、泰尔指数、艾肯森指数研究农村区域差异，发现在短时间内这四种方法计算的变化趋势有所不同，但是从长期来看，四种方法反映的趋势基本一致，所以探究区域变化时应该观察长期的变化趋势。

五、结语

通过对基本公共服务的相关文献阅读可以看出，研究主要集中在基本公共服务公平性的内涵、存在的问题及改革完善的对策建议等方面。学者基本都赞成我国应该实现基本公共服务的公平性，为深入基本公共服务公平性研究做了有益的探索。但是实现公共服务公平性需要多角度、多层次的考虑，目前大多数学者集中在研究全国或者某省份基本公共服务的概况，少数学者对城乡基本公共服务水平差距作了分析，更少数学者单独研究农村基本公共服务的区域公平性差异，但没有分析其空间成因，并进行各项基本公共服务公平性的比较。

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