完善生态环境社会治理机制

郑敬蓉

[提要] 生态可持续发展已成为一个重大的社会管理问题。无论是生态管理主体、管理体制，还是管理观念等方面都需要创新。从具体路径分析，包括从单一政府管理主体向多元社会管理主体转型，由行政命令管理体制为主向建立多方协商的社会管理体制转型，由为地方经济社会发展为目标向“以人为本”为目标转型。

关键词：生态建设;可持续发展;社会管理

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年5月4日

党的十九大报告明确提出，“坚持人与自然和谐共生，建设美丽中国”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。完善生态社会治理机制是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容与现实要求，这需要从治理理念、治理主体、治理方式等关键环节着眼，提出有针对性的对策建议，进一步推动我国生态治理体系的不断完善。

一、促进生态可持续发展必须加强社会治理

（一）加强社会治理有其现实必要性。近些年来，随着很多污染环境企业被取缔、许多污染环境的行为被法律明文禁止、环境执法力度明显增强、环境公益诉讼制度逐步运行，我国生态环境有了很大改观。但同时，我国生态环境仍然面临的严峻形势以及环境污染对民众生活质量的不良影响，一到冬季北方乃至全国蔓延的雾霾以及由此导致的停产、停学和造成大批呼吸道患者的形成;再如一些企业偷排偷放造成江河湖库水域普遍受到不同程度的污染，许多近岸海域乃至沙漠地区都在遭受日益严重的污染，而一些地区土地荒漠化以及水土流失使得当地的生态环境变得更加脆弱，物种数量减少，有些物种濒临灭绝。无论是城市还是农村，无论是发达的沿海地区还是落后的西部地区，环境污染和破坏都相当严重，人与自然的和谐发展受到了严峻的挑战。

（二）加强社会治理是综合协调各种生态社会利益关系的重要手段。保护生态环境，表面上看是人与自然环境的问题，是主体（人）—客体（自然环境）关系问题，但实际上是不同群体之间的环境利益问题，大到发达国家与发展中国家之间的碳排放之争，小到企业排污，以及我国当前经济发展中的资源环境保护问题、生态旅游问题、退耕还林等诸多问题，其本质都是自然生态资源无法有效满足现有人类需求所引发的矛盾。当然，说到底是关系全体人类及其后代能否享受应有的环境权益问题。面对这样错综复杂的利益关系，需要发挥各方社会主体力量，采取多种举措实现综合治理，才能平衡各种关系，从整体上推进人与自然的和谐共处。

（三）加强社会治理是实现生态建设民主化的发展方向。促进生态可持续发展是为了实现人与自然的和谐。这不是为实现某一部分人与自然的和谐，而是为了实现每一个人与自然的和谐共处。特别是在交往全球化已成为一种普遍现象的当今时代，我们每一个人都与地球生态息息相关。因此，促进生态可持续发展实现人与自然的和谐发展有赖于每一个社会成员乃至每一个地球居民的深深关切和积极参与。

生态的可持续发展表面上是自然环境问题，但实际是人的发展问题，这主要源于人的行为破坏了既有生态平衡——不仅造成了生态危机也造成了人的生存危机。因此，生态可持续发展的实质是一个社会管理问题，既是对自然生态的管理也是对人的管理，既是政府主导的管理，也是公众参与的管理。

二、生态可持续发展进程中存在的社会管理问题

社会管理通常是指以政府為主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。而生态社会管理，就是为促进生态建设的可持续发展所进行的社会管理工作。

（一）生态社会管理观念尚待更新。传统观念认为生态的发展就是为经济发展提供更多的资源或将生态环境看作是一个独立的主体，忽视生态的可持续发展视为与人的关系，这显然具有有片面性。

人与生态环境联系十分密切，直接或间接地与其他生态环境要素间发生着物质、能量与信息的联系、交换，因此人的发展离不开生态环境。一方面要反对人类中心主义，目中无“物”的观点;另一方面也要反对生态可持续发展中的人类虚无主义的想法，实现人和自然环境的和谐与平衡。

（二）生态社会管理体制缺乏弹性。长期以来，以环保部门为核心的国家机关对生态环境的管理，具有明显的行政干预色彩。行政力量对于保护生态环境固然有极强的保障作用，但同时也面临着许多困境，行政力量的投入还相对较少，不能满足生态建设发展的需要。但单纯加大投入则会增加公共财政负担;另外，民众和社会力量参与机制不完善，没能调动起民众保护生态的积极性。政府行政力量的过多介入使得许多人将生态的可持续发展仅仅看作是一种政府的职能行为，而忽视了生态环境的可持续发展更是一种需要全体社会成员参与的社会公共事业，在一定程度上削弱了社会力量对生态可持续发展的积极作用。

（三）促进生态可持续发展的社会管理长效机制还需健全。国家制定了许多促进生态可持续发展的法律制度与政策，一定程度上为促进生态可持续发展的社会管理工作提供了制度保障。但是，尚缺乏生态社会管理长效机制，特别是没有形成一个集保护、利用、开发、补偿、恢复为一体的综合治理机制。除了制度建设等“软件”外，还需加强管理工作的“硬件”建设。

三、创新社会管理方式，进一步推进生态环境可持续发展

（一）确立“以人为本”的生态社会管理理念。生态社会管理的目的，是通过对相关生态利益的协调、生态矛盾的化解，促进人与生态环境和谐有序地发展。因此，生态社会管理说到底是对人的管理和服务，其核心要体现以人为本。

从生态角度来讲，就是要认识到生态环境对于人民群众生活质量的重要性，认识到生态环境质量是人民群众生活幸福指数的重要内容。将人民群众的利益作为衡量发展绩效的标准，从整体上促进人民群众利益的最大化。这就是要求转变传统的单纯追求GDP数值的发展思路，不能仅将生态环境视为经济社会发展的物质基础;不仅要看到经济发展对于生态环境的积极作用，更要看到经济发展对于生态的负面影响，要形成绿色GDP考核目标体系。

要转变政府职能，防止把社会管理和服务简单地演变为一种社会控制。从生态社会管理的本质来说，虽然有需要控制和监管的一面，但最终是为了给人民群众提供更多的高质量生态公共产品。所以，管理不是目的，服务才是根本。

（二）改革生态社会管理体制，转换政府生态社会管理职能。生态环境的可持续发展不仅关系到经济、政治、文化等社会领域的发展，而且关系到每一个公民的生存与发展，也关系到地区之间的协调发展。這就要建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力已成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势。在社会主义市场经济条件下，政府要大力培育和发展社会中介组织，完善城乡基层自治组织，积极拓展公民参与社会治理的渠道，推动“多中心”社会治理的发展;另一方面，生态环境也具有公共产品的性质，政府治理生态环境的主要目的不仅仅在于管理好生态环境，而是提供更好的生态产品，实现生态产品外部性最大化。即政府在社会管理的角色定位上，要转变观念，推动政府转型，建设服务型政府。

（三）建立和完善生态可持续发展中的社会矛盾调处机制。随着我国改革发展进入关键时期，我国各种利益关系日益复杂化面临着来自经济增长、人口膨胀、城市扩张、旅游热潮等各方面的压力，因此生态社会管理要建立应对各种矛盾的综合调处机制。一是完善现有政策法规的不完善之处，如生态保护的区域协调制度、为生态保护而实行的人口迁移制度、生态补偿长效机制等方面需要进一步充实;二是建立化解生态矛盾、解决生态利益纠纷的综合协调机制。需要政府综合运用法律、行政、经济等手段，调动各个行政部门协同工作，同时发动各种社会力量积极参与，使其中可能形成的社会矛盾尽早得到解决，即能实现生态的可持续发展，又能维护好人民群众的整体利益。

生态环境的可持续发展需要高效有力的社会管理工作支持。这就要求从建设生态社会的现实需要出发，创新生态社会管理的体制机制，增强政府对生态的社会管理能力，淡化行政色彩，广泛动员和组织群众依法参与生态社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善生态社会管理格局。

主要参考文献：

[1]张坤民，朱达.中国的环境保护与可持续发展[J].环境保护，1998（1）.

[2]李培林.创新社会管理是我国改革的新任务[N].人民日报，2011.2.18.

[3]胡善德.对加强政府社会管理的思考[J].行政与法，2008.5.